法庭科学的一场新的革命
——浅谈亲子鉴定
沈 芯 吉 *
【摘 要】 亲子鉴定技术是人类医学和生物技术高度发展的科学产物,被称为是法庭科学的一场新的革命。本文首先阐述了亲子鉴定的来源、发展以及当今现状，然后结合外国的立法就亲子鉴定的适用原则和健全制度方面提出了一 些建议。
【关键词】 亲子鉴定 适用原则 制度
亲子鉴定是近代法医学术语, 原是指用医学、生物学以及遗传学等科学的原理和技术来鉴定有争议的父母与子女间是否存在着亲生血缘关系。因多数情况下孩子的母亲是确定的，而要鉴定有争议的“可疑”父亲与孩子之间的亲缘关系，故亲子鉴定又称父权鉴定，或者亲权鉴定。随着社会的发展及科学水平的提高, 尤其自20 世纪末期以来, 亲子鉴定概念已大为扩展, 无论是其内涵还是外延, 均远非昔日可比。所谓内涵扩展, 是指所采用的方法更为成熟、完善,鉴定结论更加准备、可靠； 而外延的扩展则表现为目前这类鉴定的被检测对象已不再局限于直接相邻的父母与子女两代个体, 一方面对隔代, 甚至隔数代的(包括旁系) 个体间是否存在亲缘关系已有可能作相应的鉴定, 另一方面, 通过对胎儿, 甚至胎胚的某些遗传标记检测, 也可进行相关的鉴定。因此, 也许用亲权鉴定或者血缘关系鉴定来代替亲子鉴定更为确切。[1]
一、亲子鉴定的来源以及发展
秦汉以来，我国就出现了这类亲权鉴定的记载。对于死者一般采用滴骨认亲方式，如三国时代谢承《会稽先贤传》载有“陈业之兄渡海殒命，时同死者五、六十人，尸身消烂而不可辨别，业仰天泣曰‘吾闻亲者血气相通！’因割臂流血以洒骨上，应时沁入。余人皆效而滴血，苟其至亲，皆沁入无异”。[2]这是以弟血滴兄骨的记载。后又有以子血滴父骨, 父血滴子骨等案例记载。至宋代, 著名法医学家宋慈将这种滴骨验亲法收入《洗冤集录》中。《洗冤集录》还记载了解决活人之间的亲权的一种接近于血型检验的“合血法”。其方式是"滴血认亲"，认为"血相溶者即为亲"。谓：“亲子兄弟，或自幼分离，欲相识认，难辨真伪，令各刺出血，滴一器之内，真则共凝为一，否则不凝也”。[3]不过，以现代科学分析，上述的古老方法并不可靠。因为人类的A型、B型血是能够溶合在一起的，如果以所谓的“和血法”检验两名分别是A、B血型的人，其血液虽能溶合却没有亲子关系。不过这些方法虽不科学, 但说明在我国古代就已经注意到了血型遗*传问题，并进行亲权鉴定。这些检验方法，因受时代条件的限制，未能进一步作科学研究，但有启蒙意义，是现代血清学和遗传学的萌芽，是亲子鉴定的先声。
19 世纪末期的孟德尔遗传定律在理论上为亲子鉴定奠定了科学基础。紧接着相继发现ABO 、MN 、P、Rh 等一系列血型系统, 其遗传方式都符合孟德尔定律。于是, 以血型检验为基础的亲子鉴定开始在德国等西方国家登台亮相。血型检验的检材最主要是血液。血液采集方便, 检测时处理相对简单, 尤其是现场采取, 不但直观, 而且能保证不被污染, 至今仍被认为是亲子鉴定的最佳检材。但由于每个血型系统所能检测出的表型种类有限(例ABO 为4 种, MN 为2 种,P 为2 种), 故少数几个血型系统的检验结果, 不能有效地区分不同的个体(即多态性较差) 。只有当被鉴定的可疑父母与孩子之间的血型违反遗传规律时（如被检“父母” 都是O 型, 而孩子是A 型），可做出可疑父母与孩子无亲缘关系的否定结论;而当可疑父母与孩子之间的血型不违反遗传规律时，便不能否定他们之间的亲缘关系，当然也不能做出肯定的结论。因此，这一阶段的亲子鉴定实质上是亲子否定。为此, 埃森•莫勒提出了亲子关系概率的概念及计算方法, 并认为该值达99.173 % 以上, 即能认定被检人之间的亲子关系。[4]为了达到这个认定标准, 往往需要进行近20 个或更多个血型系统的检测。
人类白细胞抗原(HLA) 系统的发现及应用, 使亲子鉴定的质量得到大大提高。HLA是人类高度多态性遗传标记，其各种表现性的组合高达数万种，仅是HLA系统的亲子鉴定能力就远远大于已发现的红细胞血型的总和，使“亲子否定”向“亲子肯定”迈出一大步联合使用红细胞血型和HLA，不仅可以使非父排除率大大增加，而且对于不能排除亲子关系的案例，绝大多数可以得到肯定的结论。
1985年，英国遗传学家jeefreys建立DNA指纹技术。同年，诺贝尔化学奖得主MOLLIS发明了PRC技术（又称体外DNA扩增技术）。[5]这不但大大提高了否定亲权的机率，而且还可以肯定亲权。DNA多态性具备孟德尔遗传规律和终身不变两个基本条件。一滴血、一根毛发、一个细胞都可以准确鉴定，甚至对于尸体和早期怀孕的胚胎（6－8周）亦可准却进行鉴定，而且还可以将标本基因提取后长期保存，以便以后重复鉴定。。DNA亲子鉴定是目前最为准确的鉴定方式，利用这种鉴定方法非亲子关系的排除率为100%，亲子关系的确认率为99.99%。DNA分析图像被喻为“人体身份证”。[6]
二、司法实践中提起亲子鉴定的种种情况
提起亲子鉴定的情况，绝大多数发生在夫妻之间。一般发生在离婚案件和追索抚养费案件中。如丈夫怀疑妻子有“第三者”而起诉离婚或拒付抚养费，一方或双方要求鉴定子女是否丈夫亲生 。这种情况在审判实践中发生较多，这主要由于男、女双方在生育子女中的特殊地位决定的。男方提出申请亲子鉴定的目的或原因主要有以下几种情况：一是可以在处理婚姻纠纷中处于主动地位，二是可以不承担小孩的抚养费，可以不抚养小孩，有的甚至对以前抚养小孩的费用要求女方支付。三是有的男方认为可以因此解除其小孩是否为其所生这一“心病”。另外，在涉及婚姻案件时，妻子主动提出其婚内所生小孩不是其丈夫所生，若男方不予认可，女方即提出申请，要求作亲子鉴定。其原因主要是：一是妻子要抚养小孩，且其有一定的经济能力，二是妻子另有隐情，如该子女的亲生父亲为抚养小孩对其提出要求等。这种情况在审判实践中较少。还有在收养案件中，妻子怀疑丈夫所提出收养的孩子系其在外养下的“私生子”,企图通过合法的收养手续认领回家，故女方出于追究男方与该收养孩子之间是否存在血缘关系的动机而申请亲子鉴定。
未婚男女婚前同居或者发生性关系，女方怀孕，男方不认账或怀疑自己的父亲身份，男方要求亲子鉴定；已婚妇女与“第三者”或未婚妇女与已婚男子之间发生抚养费纠纷，女方怀孕，男方坚不认账，而产生诉讼，生下子女后，起诉要其承担抚养费，男方要求作亲子鉴定；有的是已婚妇女为继续与“第三者”保持通奸关系不成，提出子女是与“第三者”所生，要其承担抚养费，男方要求作亲子鉴定；也有的是妇女与丈夫离婚后，告“第三者”称子女为其所生，要其承担抚养费，同时提出鉴定要求。
还有一种情况是父母怀疑医院将婴儿搞错，从而发生纠纷，要求作亲子鉴定。
三、亲子鉴定的适用原则
亲子鉴定技术已被广泛应用于刑事侦破、司法鉴定。然而，从民事审判来说,婚姻法、民事诉讼法等等无论从实体方面还是程序方面均未对亲子鉴定进行规范。“亲子鉴定问题，我们国家目前尚无任何法律来认可或规范其程序及效力，所以，它是法律上的一个空白点。” [7]最高人民法院在《关于人民法院在审判工作中能否采用人类白细胞抗原作亲子鉴定问题的批复（1987）》（以下简称《批复》）强调“保护妇女、儿童的合法权益，有利于增进团结和防止矛盾激化出发”作为处理亲子关系诉讼的原则，给予妇女儿童的利益优先保护的地位，注意安定团结的维护，似有维护已稳定的亲子关系的意思，为我国民诉法引进如上述的立法例提供了基础。笔者认为，人民法院审理民事案件涉及到亲子鉴定时，一般应坚持如下原则：
（一）当事人主动申请原则。在处理婚姻家庭案件时，审判机关即使对“父子”关系有怀疑，也不能主动依职权委托有关部门作亲子鉴定。这是我们在处理婚姻家庭案件时必须遵守的前提和原则，也是体现保护妇女和儿童的合法权益（尤其是儿童）的具体要求。只有一方或双方当事人在诉讼中向法院提出作亲子鉴定的申请时，审判机关才能考虑是否启动亲子鉴定的程序。如一方或双方没有提出这一请求，即使在亲子关系上可能存在着一些问题或疑异，审判人员还是应该按正常的婚姻家庭案件来处理。
（二）当事人自愿原则。最高院《批复》为“对于双方当事人同意作亲子鉴定的，一般应予准许；一方当事人要求作亲子鉴定的，或者子女已超过３周岁的，应视具体情况，从严掌握，对其中必须作亲子鉴定的，也要做好当事人及有关人员的思想工作”。但是何谓“必须”鉴定的情形呢?我国至今的法律没有对此作出解释。根据我国审判实践的情况,一般是当真正事实与现象事实不一致的盖然性高于两者相一致的盖然性时,即是“必须鉴定”的情形。以离婚为例,申请否认亲子关系提供的基础证据使得非亲子关系的盖然性占优势,又在诉讼时效内,就符合“必须鉴定”的条件。如夫无生殖能力或者有证据证明妻子与他人有通奸、同居事实等等。但是从社会稳定意义出发, 民事案件中应当仅在双方当事人均同意进行亲子鉴定时准许作亲子鉴定。其理由是: 首先，亲子鉴定是公民的一种人身权，当事人一方不同意作亲子坚定, 是对自己人身权利的处分。如果强制鉴定, 实质上是对人身权和人格权的间接侵害。而且亲子鉴定在具体操作时需要双方及其子女的配合，在民事诉讼中，双方当事人的身份地位是平等的，因此法院一般不应该通过强制的方法来进行鉴定。如果没有另一方的配合，要作亲子鉴定是不可能也不现实的。所以，亲子鉴定涉及的当事人必须是自愿鉴定，这个原则是坚决不容动摇的。因为这涉及的是当事人的基本宪法权利，在德国这个宪法权利被解释成为“信息自决权”， [8]是自决权的一部分。无论是涉案的子女还是涉案的成人，都必须得到他们明示的同意才能获取他们的身体基因样本。2005年1月12日，德国联邦法院BGH通过了判例进一步。其次，从证据的角度来说亲子鉴定结论也是一种证据，一方当事人有权利向法庭提供证据，但不能通过强迫另一方配合或协助来取得证据。对于亲子鉴定这一问题来说，提出申请是一方当事人的权利，但另一方当事人从法律上有权予以拒绝。法律既然没有规定一方当事人有配合、协助另一方当事人举证的义务, 男女任何一方不同意亲子鉴定, 都不应承担所谓不配合举证的法律责任。再次，亲子鉴定涉及到很多的法律和社会问题，特别是涉及到社会的稳定。在现实生活中, 基于种种原因, 不少案件中的男方对与自己已经形成抚养关系的孩子的血亲情况是早已清楚的, 往往对妻子表示过同意将非亲子作为亲子抚养, 但若干年后, 由于夫妻间的矛盾, 男方提出非亲子问题, 这显然是违背诚实信用原则的。最后，从司法实践上说，强制鉴定，即“必须鉴定”的界限很难作出一个统一的标准，如果法官自由裁量的范围过大，反而影响了法律的权威性。因此，从某种程度上讲，不宜多提倡作亲子鉴定。最近，德国司法部女部长崔普惠斯在接受德国著名妇女杂志《碧姬》采访时表示，如果男方未经女方同意，擅自做亲子鉴定，将被控侵犯人权罪，处以最长一年的有期徒刑，相关的实验室也会受到法律制裁。这项法律条款是即将于2006年出台的基因法的一部分，目的在于保护公民的个人基因数据。可见，在提倡法律权利的保护方面，外国比我们走得更远。
既然亲子鉴定实行严格的双方当事人自愿原则，那么在一方不同意做亲子鉴定时，法院就根据就是双方的证据来做出裁判。我国缺少专门的证据法，民事诉讼法的相应规定过于简单，最高法院《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《证据规定》）证据规则》第75条规定：“有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，可以推定该主张成立。” 这样，如果一方能够提供无生殖能力的医学鉴定结论，怀孕时双方没有同居的证据，子女外貌特征与男女双方的种族特征不同的证据等等；而另一方当事人坚决不同意亲子鉴定, 又不提供其他足以替代亲子鉴定证据的证据, 则应该由该方当事人承担不举证的责任和后果。按照盖然性优势规则, 显然应当认定申请方提出的主张成立。
（三）视情况征求子女意见。亲子鉴定不仅仅是涉及到夫妻二人的事情，实际上更多的是涉及到该子女当前和将来的成长和生活。子女是无辜的，夫妻双方所作的一次亲子鉴定，有可能对他们带来一辈子的负担和包袱。因此在是否作亲子鉴定时要根据具体情况征求子女的意见。在是否进行亲子鉴定或者是否承认亲子鉴定结果方面，美国最高法院从“子女最佳利益”的理念出发，认为子女有知道双亲的权利、接受亲情的权利和藉由父子关系有否确定，而使父母适切地履行其经济上与非经济上的权利。在确认亲子关系存否的事件中，若知悉生父符合子女最佳利益时，受诉法院承认亲子鉴定结果得作为证据资料。相反，若子女不愿知悉生父，或知悉生父并不符合子女最佳利益之际，例如婚生亲子间虽无血缘关系，但具有亲子生活的事实与意思，且表见父母适切地履行父母的责任时，判例法运用衡平法原理，在法律上维持该婚生子女的地位，不得变更。[9]法律的目的在于保护亲子关系的安定性。其他国家也多有类似的规定。一般而言，不适用亲子鉴定或者不承认亲子鉴定结果主要有以下的原因：已成年或者已达一定年龄的子女拒绝进行亲子鉴定；真实血缘关系的发现不利于维护现有的稳定的亲子关系，不利于子女利益的保护。故笔者认为法庭应该充分考虑子女意思自由表示，如其强烈不同意作鉴定，人民法院不应同意申请人作亲子鉴定的请求。
（四）从严掌握。亲子鉴定涉及到亲情、婚姻、财产、名誉等多方面的问题，应从有助于建设和睦、团结的家庭，有利于整个社会良好的风尚和我国的精神文明建设，有利于子女的成长及成材角度出发，必须从严掌握。在法国法，亲子共同生活的事实或时间经过，亲子关系不问有无血缘联系均因而确定，不能加以争执，自然也无亲子鉴定适用的余地。[10]同时，作亲子鉴定时一定要做到程序合法，即整个鉴定过程都必须符合法律的有关规定，不能走捷径。只有程序合法，才能确保实体公正。
四、健全亲子鉴定制度
爱因斯坦说过:“科学是一种强有力的工具。怎样用它,究竟是给人类生活带来幸福, 还是带来灾难,全取决于人自己……刀在人类生活上是有用的,但也用来杀人。”亲子鉴定正如其他科技发展一样,在婚姻家庭关系方面确实起到了重要作用,但它的负面效应也不可低估。根据我国证据法的规定，鉴定结论是证明案件的真实情况的证据之一，但必须经过查证属实，才能作为定案的根据。《批复》指出“人民法院对于亲子关系的确认，要进行调查研究，尽力收集其他证据”，“对亲子鉴定结论，仅作为鉴别亲子关系的证据之一”。在亲子鉴定过泛过滥的今天,更需要在制度上对其加以规范。
1、建立省级亲子鉴定委员会制度。目前，我国对亲子鉴定缺乏统一的、专门的管理，鉴定的部门很多，不但有公、检、法的鉴定部门，还有血液中心、研究所、高等院校、公司等，甚至一些中小城市的某些专业单位为了搞“创收”，即使条件不具备乃至根本无条件也受理亲子鉴定业务。笔者建议在省、自治区、直辖市建立亲子鉴定委员会，鉴定委员会应包括亲子鉴定技术专家、法律工作者、政府相关部门的人员，由他们具体认定、考核、指导该地区的亲子鉴定工作，对亲子鉴定结论进行复议，协调亲子鉴定中的各种矛盾。鉴定委员会统一组织实施对鉴定单位的达标考核，向达标单位颁发“亲子鉴定受理许可证”，未经批准或者未达标的单位不得承接亲子鉴定业务。鉴定委员会还应该制定鉴定人资质认证制度。明确鉴定人员的资格，对鉴定人员既要进行专业技术培训，也要进行有关的法律知识及职业道德培训，以增强他们的责任感和法律意识，还应定期进行专业知识的考核，以使他们始终处于专业的最前沿。
2、建立统一的亲子鉴定技术质量标准。首先，确立亲子关系的认定标准。以国际上通用的亲子关系概率≥99.73%作为最低的“认定”具有事实上的血缘关系的最低标准，[11]低于此标准的，应增加遗传基因座的检验数目，以提高亲子关系概率。其次，确立亲子鉴定技术规范。包括用于亲子鉴定必须检验的遗传基因座目录、推荐基因座目录以及相应的基因频率数据库。最后，建立必要的实验室管理及认证标准。一个有效的实验室的管理规则对技术鉴定是非常必要的，在亲子鉴定中，由于技术灵敏度非常高，很容易造成交叉污染，有效的实验室管理及认证标准对保证检验的准确性具有重要意义。
3、规范检验结论，统一定量表达亲子关系概率用语。在司法实践中，由于父权概率在理论上不可能达到100%，为了回避这一“瑕疵”或体现鉴定机构所谓的“权威性”，常常将鉴定结论表述为：某某（子）是某某人（父、母）所生。这个结论实际上将“认定”关系变成绝对的“认定”，不符合科学技术本身的原理。正确的表述方式是：不排除某某（父、母）与某某（子）之间的亲子关系，亲子关系概率为..。采用这种结论，既符合亲子鉴定的理论，也不会降低鉴定的权威性。另外，规定亲子鉴定报告中鉴定结论部分的统一用语，力求贴切、准确和易于理解。比如概率范围在20％～30％，不大可能；概率范围在50％，不能肯定；概率范围在90％～95％，可能；概率范围在96％～99％，很可能；概率范围在99.1％～99.9％，极可能；或者概率范围在99.9％以上，肯定。[12]
4、亲子鉴定报告的复核复议制度。诉讼性亲子鉴定结论经司法机关查证属实后将作为定案的依据；诉讼外亲子鉴定结论一经发出将对有关联的个人、家庭以及子女产生重大影响。因此，鉴定报告必须经复核后方可发出，且鉴定结论复核人必须由本鉴定单位职务技术较高，鉴定经验丰富，具有权威性的专业技术人员担任，经复核无误，在鉴定报告上共同署名，并注明各自的技术职务和在鉴定中地位。复核人和鉴定人具有相同的权利和义务。另外，建立亲子鉴定复议制度，当事人有权对有异议的鉴定结论申请复议。亲子鉴定委员应当对当事人的申请进行审查，对亲子鉴定结论进行复议，复议结论应为终局结论。
5、明确亲子鉴定失误应承担的责任亲子鉴定关系到公民的身份权、当事人的隐私及被鉴定人的权益保障问题，将亲子鉴定失误时所应承担的责任以法律的形式明确下来，一方面能约束鉴定人，增强鉴定人的责任感和事业心，另一方面也使得对失误追究时有法可依，这种责任应分为民事责任、行政责任、刑事责任。
综上所述，亲子鉴定技术是人类医学和生物技术高度发展的科学产物,是“法庭科学的一场新的革命”。它解决了以往困扰司法鉴定多年的“父权”问题，为亲子关系的确认提供了科学的方法。但是，亲子鉴定又是一把双刃剑，“滥用”亲子鉴定也会带来负面影响，使家庭不睦，产生社会不安定因素。在立法规范和限制亲子鉴定的同时,更要注重亲子鉴定的其伦理、社会意义上的价值。
参考书目：
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[2] “亲子鉴定”之情、理、法[N].云南法制报,2001 .11. 2.法制•伦理.
[3] 程大霖.亲子鉴定的演变及现代概念[M].
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[5] 程荣斌.科技在实物证据中的地位和作用[C].诉讼法学研究.北京：中国检察出版社，2002.89.
[6] 邓学仁,罗祖照,高一书.DNA 鉴定：亲子关系争端之解决[m].北京：元照出版社，2001.101.
[7] 贾双林.亲子鉴定是法律上的空白点[N].青年时讯, 2001.6.22.
[8] 江一山.司法鉴定的证据属性与效能[C].证据学论坛.北京：中国检察出版社，2000 .29 .
[9] 许仕宦.父子关系诉讼之证明度与血缘鉴定之强制[J].法学丛刊,174.
[10] 程大霖.个体识别和亲子鉴定理论与实践典型案例分析[M].北京：中国检察出版社，2002.105.
[11] 颜志伟著.我国亲子鉴定现状及其法律问题初探[J].河南省政法管理干部学院学报,1999.5.
[12] 程大霖.亲子关系鉴定中的基因连锁与重组现象[J].法医学杂志,1999.1.
国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知
国办发〔2008〕130号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，已成为我国产业工人的重要组成部分，对我国现代化建设做出了重大贡献。农民工工作直接关系农村经济发展和农民增收，关系经济社会发展全局，必须予以高度重视。当前，国际金融危机的影响不断加深，国内部分企业生产经营遇到困难，就业压力明显增加，加上元旦、春节临近，相当数量的农民工开始集中返乡，给城乡经济和社会发展带来了新情况和新问题。根据党中央、国务院关于应对当前经济形势的工作部署，经国务院同意，现就做好当前农民工工作有关事宜通知如下：
一、采取多种措施促进农民工就业
采取更加积极的就业政策，广开农民工就业门路。落实中央关于扩大内需、减轻企业负担、促进经济增长的政策措施，帮助企业解困，在加快发展方式转变和结构调整中创造更多的就业机会。积极扶持中小企业、劳动密集型产业和服务业，增强吸纳农民工就业的能力。发挥政府投资和国有企事业单位对稳定就业的导向作用，尽可能提供较多的就业岗位。对生产经营遇到暂时困难的企业，要引导其与农民工开展集体协商，采取灵活用工、弹性工时、组织培训等办法，尽量不裁员或少裁员，稳定现有就业岗位。引导企业履行社会责任，防止出现大规模集中裁员现象；对可能出现的大规模裁员，要采取有效措施进行调控。对符合享受失业保险待遇条件的农民工，要按规定及时核发一次性生活补助。公共就业服务机构要加强对农民工的就业指导、职业介绍和就业信息服务，收集适合农民工的岗位信息，通过多种渠道及时发布。大力发展劳务经济，加强输出地和输入地的相互协作，开展有组织的培训就业和劳务输出；在有关部门指导下，依托市场机制发展各类培训就业服务组织，多渠道推动农民工就业；积极培育劳务品牌，建设劳务基地，形成示范效应，带动农村劳动力转移就业；积极开展国际合作与交流，促进农民工劳务输出。灾后重建、农田水利、交通能源等重大基础设施建设项目，要尽量多招用因企业关停或减产裁员而失去工作的农民工。
二、加强农民工技能培训和职业教育
加大对农民工培训的投入，改进培训方式，扩大培训效果。各有关部门和教育培训机构要继续做好农村劳动力技能就业计划、阳光工程、农村劳动力转移培训计划、星火科技培训、雨露计划等培训项目的实施工作。要围绕市场需求开展订单培训和定向培训，提高农民工择业竞争能力；围绕产业结构调整和企业技术改造新开工项目开展职业技能培训，提高农民工就业的适应能力；围绕回乡创业组织开展创业培训，提高农民工的自主创业能力；围绕农业现代化、产业化开展农村实用技术培训，提高返乡农民工的农业技能；对青年农民工开展劳动预备制培训，适当延长培训期限，强化职业技能实训，使其至少熟练掌握一项职业技能。在中等职业学校开展面向返乡农民工的职业教育培训，根据返乡农民工的特点开设专业和课程，采取灵活多样的学习方式，突出培训的针对性和实用性。
三、大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设
按照国家有关规定，抓紧制定扶持农民工返乡创业的具体政策措施，引导掌握了一定技能、积累了一定资金的农民工创业，以创业带动就业。地方人民政府要在用地、收费、信息、工商登记、纳税服务等方面，降低创业门槛，给予农民工返乡创业更大的支持。推行联合审批、“一站式”服务、限时办结和承诺服务等，开辟农民工创业“绿色通道”。鼓励农民工发展农产品加工业、农村二三产业、生态农业和县域中小企业。做好农民工返乡创业的金融服务工作，鼓励和引导金融机构加大信贷产品支持力度，提供符合农民工返乡创业特点的金融产品，继续加大农民工银行卡特色服务推广力度。农民工返乡创业属于政府贴息的项目要按照规定给予财政贴息，帮助其解决创业资金困难。
结合推进新农村建设，创新农村小型基础设施建设体制机制，采取以工代赈、以奖代补等多种形式，组织引导返乡农民工积极参与农村危房改造、农村中小学和职业学校、乡镇公共卫生院、计划生育生殖健康服务机构、文化设施等建设。利用当前农民工提前返乡、农村劳动力增加的有利时机，将加强农村基础设施建设和促进返乡农民工就业有机结合起来，加快解决农村供水、用电、修路、求学、就医等突出问题，提升农村基础设施水平和公共服务能力。利用冬春农闲时期大规模开展农田水利建设。大力发展县域经济，调整农业产业结构，大力扶持农产品精深加工，支持农村中小企业发展，最大限度吸纳农民就地就近转移就业。
四、确保农民工工资按时足额发放
努力创造有利于农民工稳定就业的良好环境，维护农民工的劳动保障权益。完善工资保证金制度，加强工资保证金账户管理，强化工资支付监控，确保农民工工资发放。制定应急预案，避免和及时处理因欠薪问题导致的各种突发事件。建立劳动保障、建设、公安、工商、金融、工会等有关部门对企业拖欠农民工工资行为的联动防控机制，及时掌握企业拖欠工资的情况。企业关闭破产必须严格依法进行，对恶意欠薪逃匿的业主要依法予以严肃查处。劳动争议调解仲裁机构要妥善处理农民工与用人单位的劳动争议，本着“快立、快办、快结、办好”的原则，对事实清楚、权利义务关系明确的农民工劳动争议案件，尽可能采取简易程序处理，对小额劳动报酬争议案件实行终局裁决。凡符合先予执行条件的案件要依法先予执行。
五、做好农民工社会保障和公共服务
按照国家政策认真做好返乡农民工的社会保障和公共服务。对在输入地受工伤的农民工，农民工输出地劳动保障部门要主动与农民工输入地劳动保障部门进行协调，保障返乡农民工工伤保险权益。抓紧制定农民工社会保险关系异地转移与接续办法。建立健全农民工公共服务体系，做好对农民工的各项公共服务。及时妥善安排返乡农民工子女入学，属于义务教育阶段的要按照就近入学的原则安排，并享受当地义务教育阶段学生的有关待遇，学校不得以任何借口拒绝接收返乡农民工子女入学。教育督导部门要将返乡农民工子女入学情况列入当地教育督导、评估的重要内容。积极引导返乡农民工参加新型农村合作医疗，解决其看病就医问题。加强返乡农民工的疾病预防控制工作，及时做好适龄儿童预防接种的衔接。按照属地化管理的原则，农民工输入地和输出地计划生育管理服务机构要加强协调配合，做好返乡农民工及其随返家属的计划生育服务工作。
做好农民工返乡的管理服务工作。农民工输入地和输出地人民政府要加强相互衔接和协调，及时沟通情况，组织返乡农民工有序流动，帮助他们解决返乡中的实际问题，对困难人员给予适当救助，使农民工顺利回家过节。交通运输部门要针对春运高峰提前的情况，及早制订相应的疏导预案，安排组织好运力，保障交通运输安全。各地区特别是交通枢纽地区要积极做好返乡和回城农民工的交通服务工作，切实维护好车站、码头和客运车船的公共秩序，避免农民工滞留，有效防范、坚决打击侵害农民工人身财产权益的各类违法犯罪活动。
六、切实保障返乡农民工土地承包权益
农民工是流动在城乡之间的特殊群体，耕地仍然是他们的基本保障。违法流转的农民工承包地，农民工要求退还的要坚决退还；因长期占用不能退还的，要负责安排返乡农民工就业。对依据口头协议等方式进行短期流转且农民工要求收回土地承包经营权的，原则上应退还农民工。长期流转又有流转合同的，可依法由双方协商解决；双方有纠纷的，可通过法律程序解决。加强对土地承包经营权流转的管理和服务，农村土地流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占返乡农民工的土地流转收益。积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，切实保障农民工的合法权益。
各地区、各部门要加强组织领导，把做好当前农民工工作作为一项紧迫而重要的任务抓紧抓好。各有关部门要研究制定本部门涉及农民工管理服务的政策措施，各司其职，分工负责，形成合力，共同做好农民工工作。要建立健全农民工统计监测网络，深入调查研究，全面掌握情况。切实做好农民工宣传教育工作，引导农民工正确看待当前的经济形势和企业的经营困难。加强农村地区社会治安和公共秩序管理，维护社会的和谐与稳定。充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，帮助农民工解决生产生活中面临的困难和问题。各地农民工工作协调机构要加强组织协调，积极研究解决农民工工作遇到的新情况、新问题，重要情况及时报告国务院农民工工作联席会议办公室。
国务院办公厅
二○○八年十二月二十日
