刑事责任与民事责任不可转换——对一项司法解释的质疑
杨忠民*
内容提要：最高人民法院审判委员会《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条的规定以行为人有无赔偿能力作为定罪的标准之一，混淆了刑事责任和民事责任，缺乏法理上和立法上的支持，且有可能造成对法律面前人人平等原则的破坏。因此值得充分关注。
关键词：犯罪构成 交通肇事罪 赔偿损失
最高人民法院审判委员会《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释(法释[2000]33号)》(以下简称《解释》)对审理交通肇事刑事案件如何具体适用刑法有关规定的问题作出了较为全面和详尽的解释。虽然从总体上看，《解释》的施行对于司法实务部门正确理解和执行刑法的有关规定不无积极的意义。但是不容忽视的是，就交通肇事刑事案件的具体定罪标准而言，《解释》的有关规定却存在着令人不可忽视的明显缺陷，大可质疑。
《解释》第2条规定：“交通肇事具有下列情形之一的，处3年以下有期徒刑或者拘役：…… (三)造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任，无能力赔偿数额在30万元以上的。”
上引《解释》所指第三项情形，系《解释》所规定的认定行为人的交通肇事行为构成犯罪之最低限标准之一。[1]1据此规定，对于交通肇事造成公共财产或者他人财产直接损失，负事故全部或者主要责任的行为人，若无能力赔偿数额在30万元以上的，均应认定构成交通肇事罪，承担刑事责任，处3年以下有期徒刑或者拘役；反之，若有能力赔偿的，则不以犯罪论处，只须承担民事赔偿责任即可。[2]
不可否认，面对现实中数量激增的交通肇事刑事案件，以及由此引发的极为棘手的财产损害赔偿纠纷，《解释》的上述规定在司法实践中的具体适用，将在一定程度上有利于交通肇事刑事案件中财产损害赔偿问题的解决，有利于受害人财产损失的补救。肇事行为人在可能承担刑事责任的高压下，为避免被定罪受刑事追究，一般会选择竭尽所能向受害人赔付。以此观之，《解释》着眼于公民私权保护的功利色彩是十分突出的，将其置于刑事法律趋向民法化这一大背景下来观察，或许不无积极的意义。但是，我们不难发现，这一规定实际上确立了一个刑法适用所从未有过的规则，即刑事案件中的行为人对于刑事责任的承担，可以在一定条件下转换为仅仅对于民事赔偿责任的承担。而问题在于，这一显然具有突破性意义的规则是否有着法理的有力支撑?是否具有法律上的依据?其可能产生的积极意义是否必然大于不可避免伴随而来的负面影响?对此，笔者的回答是完全否定的。本文拟就《解释》的这一不当规定以及所涉及的相关理论问题，作一粗浅分析，提出一己之见，以期引起理论界和司法实务界的关注和讨论。
一、刑事责任与民事责任之不可转换是一项基本规则
刑事责任与民事责任之区别是十分显见的。对于刑事责任；[3]尽管我国刑法理论界至今尚未形成完全一致的定义表述，[4]但于差异之外却有着如下共有的认识，即：(1)犯罪行为是刑事责任产生的前提，因而刑事责任与行为人的犯罪行为有着必然的联系；(2)刑事责任只能由犯罪人来承担；(3)刑事责任直接体现着国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价(谴责、责难)，因而犯罪人是对国家承担刑事责任。在公诉案件中，国家不可放弃对犯罪人刑事责任的追究；而在告诉才处理的案件中，由于受害人与被告人之间存在着某种身份上或其他方面的特殊联系，国家将刑事责任追究的决定权交由受害人(或其法定代理人)处理，依受害人(或其法定代理人)的意愿决定是否实际地追究行为人的刑事责任；(4)刑事责任实现的最基本、最主要的方式，是对已经构成犯罪的人予以刑罚处罚；此外，还可以通过免除刑罚处罚，以刑法所规定的非刑罚处罚方法实现其刑事责任；(5)犯罪人所承担的刑事责任，只能由国家审判机关通过刑事诉讼予以确定。
与刑事责任所不同的是，民事责任作为民事主体违反民事义务所应承担的法律后果，其基本特征在于：(1)违反民事义务是民事责任产生的前提，因而民事责任与民事主体违反民事义务的行为有着必然的联系；(2)民事责任应当由违反民事义务的行为人来承担；(3)民事责任主体只对被侵害人承担责任，因而，是否实际地追究民事责任，以被侵害人的意志为转移；(4)根据《中华人民共和国民法通则》的规定，民事责任的承担方式有停止侵害、返还财产、恢复原状、赔偿损失等十种；(5)民事责任主要由国家审判机关通过民事诉讼来确认，在民事责任与刑事责任共同产生于同一侵害事实的情形下，还可以通过刑事附带民事诉讼来解决。
很显然，刑事责任与民事责任虽然同属于法律责任，但是二者在责任产生前提、责任承担主体、责任承担方式以及通过责任追究所体现的国家法律评价性质等方面都存在着质的显著差异，由此决定了它们是截然不同的法律责任，并且合乎逻辑地产生了一个基本规则，即刑事责任与民事责任不可相互转换，相互替代。“不法行为人承担了民事责任，并不能免除其应负的其他责任，而追究了不法行为人的其他责任，也不能免除其应负的民事责任”。[5]在只存在民事侵权事实的情形下，如果使行为人对民事责任的承担转换为对刑事责任的承担，则无疑让刑事法律错误地介入只能由民事法律调整的领域，使无罪的人无辜地受到刑事追究；而如果在行为人之行为严重侵害刑法所保护的权益，依法已经构成犯罪的情形下，以已经承担民事赔偿责任为理由，放弃对行为人刑事责任的追究，以民事责任的承担替代刑事责任的承担，则严重背离了刑事责任承担必然性的基本要求——构成犯罪的行为人，除告诉才处理的案件外，都必须承担相应的刑事责任，毫无例外地接受国家对其犯罪行为的否定性评价和对其道德上的谴从而“有罪不罚”，使行为人应当承担的刑事责任成为一种或然的、随意的、可规避的“责任”，则不啻于对犯罪的放纵，不仅无法实现刑法的任务，同时也将动摇法律的权威，使之失却应有的严肃性。
刑事责任与民事责任的不可相互转换、不可相互替代，并不意味着二者在任何情形下都缺乏共同的联系、不会发生任何交叉。以犯罪的现实情况来看，相当多数的刑事案件都会因同一行为人的同一犯罪行为而出现受害人物质遭受损失的情形，从而导致在同一侵害事实的情形下发生同一行为人既承担刑事责任同时又承担民事责任的法律要求。根据我国刑事诉讼法第 77条的规定，解决这一问题的法律途径，就是在刑事诉讼过程中，由被害人或国家检察机关提起附带民事诉讼。这意味着行为人对于自己的同一侵害事实所产生的刑事责任和民事责任应当分别承担。而刑事责任与民事责任的不可转换，则应当认为是刑事诉讼法设定这一法律途径的理论支撑。
在交通肇事刑事案件中，行为人违反交通运输管理法规的肇事行为一旦造成了受害人财产的重大损失，实际上已经基于同一侵害事实产生了既必须承担刑事责任同时又应当承担民事责任的法律要求。但是从《解释》的规定来看，只要行为人有能力赔偿数额在30万元以上的，便不能认定其构成犯罪，不应追究其刑事责任；反之，“无能力赔偿数额在30万元以上的”，则应认定为犯罪而追究其刑事责任。无疑，这一规定是对刑事责任与民事责任不可转换的基本规则的突破，但这一突破实在是既缺乏法理的支持，而且于现行刑事法律无任何根据。那么，是否可以认为，《解释》的规定并非是将刑事责任转换为民事责任，而是以非刑罚处罚的方式来实现对行为人刑事责任的追究呢?
的确，刑事责任实现的最基本、最主要的方式，是对已经构成犯罪的人予以刑罚处罚，但它并非唯一的实现方式。从我国刑法的规定来看，对于犯罪情节轻微且不需要判处刑罚的犯罪人，通过对其适用实体上的非刑罚处罚方法，或者通过宣告其行为已构成犯罪，同样是刑事责任的实现方式。[6]以非刑罚处罚方法而言，我国刑法第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”。[7]虽然就表现形式而言，这里的赔偿损失与民事赔偿似乎并无区别——都是以行为人向受害方进行财产赔付予以体现的，但是，作为非刑罚处罚方法的赔偿损失，是以国家审判机关对行为人宣告有罪且免予刑事处罚为必要前提的。正是在这一意义上，责令行为人赔偿损失，是将赔偿损失作为非刑罚处罚方法适用于犯罪人，它同样体现着国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价(或谴责、责难)，同样具有着刑事制裁的性质。[8]而民事赔偿并不以国家审判机关对行为人宣告有罪且免予刑事处罚为必要前提，无论在民事诉讼中还是在刑事附带民事诉讼中，民事损害赔偿的提起和解决从来不具有实现行为人刑事责任的意义，仅仅具有单一地解决行为人民事责任的性质。而这正是作为非刑罚处罚方法的赔偿损失区别于民事赔偿的一个关键点。非刑罚处罚方法中的赔偿损失与民事赔偿在法律性质上的明显差异，是不能以其表现形式上的一致来抹消的。从《解释》的规定来看，由于只单纯地规定对“无能力赔偿数额在30万元以上的”定罪并予以刑罚处罚，至于作为前提的赔偿要求是否仅仅针对已经构成犯罪但情节轻微不需要判处刑罚的行为人，抑或是否对有能力赔偿的行为人应当宣告有罪并免除刑罚处罚，并未予以规定，因而依照正常的逻辑读解，应当认为，《解释》所指的“赔偿”只具有民事赔偿的性质，而不属于实现刑事责任的非刑罚处罚方法。
二、刑事责任的承担不应以是否承担民事责任为转移
在《解释》的规定中，实际上暗含着这样一个逻辑：在单纯造成重大财产损失的交通肇事案件中，行为人是否构成犯罪，是否应当承担刑事责任，是以行为人能否承担民事赔偿责任为转移的。倘若这个逻辑能够成立，刑事责任向民事责任的转换就是勿庸置疑的。但在笔者看来，这个逻辑的不能成立是十分显然的。
刑事责任的发生，当以行为人之行为构成犯罪为基本前提。对于一个行为人来说，当其行为符合了法定的某种犯罪的犯罪构成(无论是基本的犯罪构成抑或是修正的犯罪构成)时，则必然发生承担刑事责任的问题。从我国刑法第133条的规定来看，交通肇事罪在客观方面的表现应当具备两个必不可少的要素内容：其一，行为人具有违反交通运输管翠法规的行为；其二，由于该行为引发重大事故，出现致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的结果。非常明确的是，其中并没有将行为人“无能力赔偿”受害人的财产损失列为客观方面不可或缺的要素内容。换言之，交通肇事行为人之行为构成犯罪并发生刑事责任的承担问题，仅就法定的犯罪构成的客观方面要求采看，是基于违反交通运输管理法规并造成严重后果的行为，绝非产生于行为人在交通肇事后无能力进行损害赔偿的情形，行为人是否有能力承担交通肇事所发生的民事赔偿责任，在任何情形下都不影响犯罪的成立。由此可以认为，《解释》的上述规定实际上变更和扩张了交通肇事罪的法定犯罪构成内容，其直接与罪刑法定原则相悖，是不言而喻的。
那么，是否可以认为，《解释》的规定将行为人是否进行损害赔偿作为是否追究其刑事责任的前提，体现了当惩罚与补偿的实现相冲突时，补偿优先的立法精神呢?
正如有的学者所指出的，1997年对刑法的修订，使“中国刑法改革呈现出一种新走向刑法的民法化”，[9]而一个显著的标志则是刑事责任带有民事责任的色彩，具体的证明之一便是“当惩罚与补偿的实现相冲突时，新刑法的价值取向是补偿。这突出地体现在新刑法第 36条确立的以保护被害人利益为目的的民事赔偿责任优先原则和第60条确立的以保护债权人利益为目的的债权优先原则”。[10]这一观点是笔者极为赞成的。然而，必须指出的是，根据刑法第36条和第60条的规定，[11]所谓“民事赔偿责任优先”和“债权优先”的原则，是指在对犯罪人已经判处财产刑的同时，又涉及到民事赔偿或债务偿还的问题，而惩罚与补偿的实现相互冲突——如果先执行财产刑，则无法完全实现民事赔偿或者债务偿还，反之，如果先进行民事赔偿或者债务偿还，则难以完全执行财产刑——的时候，应当先进行民事赔偿或债务偿还。由此可见，此种情形下“民事赔偿责任优先”或“债权优先”的前提，是行为人被认定为有罪必须承担刑事责任，并已实际判处了刑罚。而所谓“优先”，则是从有利于公民的私权保护出发，将民事赔偿或债务偿还置于刑罚的执行之前来完成，其实际结果并非是以民事责任的承担来消解或替代刑事责任的承担，犯罪人应当承担刑事责任这一前提依然存在，所判处的刑罚依然要执行。因此，它与《解释》的规定截然不同。
那么，是否可以理解为在交通肇事案件中，虽然造成了公私财产的重大损失，如果行为人在行为后能够承担民事赔偿责任，如数进行赔偿或者大部分进行了赔偿，在客观上无疑使受害人的实际损失几近于无，或者减少到最低限，则不能认定行为人构成犯罪，不须承担刑事责任。因为行为人违反交通运输管理法规的行为，在事实上并没有“使公私财产遭受重大损失”，不具备犯罪构成所要求的危害结果；反之，如果行为人完全不能赔付或者不能赔付的数额巨大，便在事实上与法律所要求的“使公私财产遭受重大损失”这一客观方面的内容相吻合，如此则应当认定行为人构成犯罪，追究其刑事责任。 ．
笔者认为，这种理解是难以立足的。
首先，法律对于某种行为是否属于犯罪的评价，只限于就行为对法律保护的利益所造成的损害或所构成的威胁之大小，以及行为人实施行为时所具有的主观恶性之轻重来进行。行为人于事后所实施的行为，就是否构成犯罪而言，并不在这一评价范围之内。行为人在其交通肇事行为已经造成严重结果之后所进行的损害赔偿，在任何意义上，都属于事后的补救行为。尽管法律对于这种事后的补救行为持积极肯定的态度，而且审判机关在审理案件时，一般要将其纳入量刑的从轻情节来考量，但是，行为人事后对民事责任的承担，并不能消解或减弱行为人严重违反交通运输管理法规这一行为本身对社会公共安全的侵害实质，也无法消解或减弱行为人在实施行为时的主观恶性程度。在造成公私财产重大损失的交通肇事案件中，行为人违反交通运输管理法规的行为可能属于酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆，也可能属于无驾驶资格而驾驶机动车辆，或者可能属于严重超载驾驶等等，这些行为本身的严重违法性和危害公共安全的严重性质，以及所体现出的行为人实施行为时的主观恶性的严重程度，不可能由于行为人的事后补救行为而发生质的改变。如果以为能够发生改变，就将引出极为荒谬的结论：在任何刑事犯罪案件面前，无论行为的危害性质如何严重，也无论行为人的主观罪过如何恶劣，一俟行为人事后进行了民事损害赔偿，国家对于犯罪人的犯罪行为予以否定性评价和对其道德上的谴责就失去了任何价值，而刑事法律的介入就成为多余的了。
其次，倘若行为人于事后的损害赔偿可以改变其行为的危害实质，动摇其行为构成犯罪的事实，那么，刑事诉讼法规定的刑事附带民事诉讼对于交通肇事刑事案件而言同样失去了存在的价值。因为依此逻辑，只要解决了行为人承担民事责任的问题，也就无须再解决其刑事责任的承担问题了。而正如前述，在交通肇事刑事案件中，行为人违反交通运输管理法规的肇事行为一旦造成了受害人财产的重大损失，实际上已经基于同一侵害事实而产生了既必须承担刑事责任同时又应当承担民事责任的问题，而通过刑事附带民事诉讼对于后者的解决，并不能取代对前者的解决。
再次，依照法律对交通肇事刑事案件的行为人定罪并处以刑罚，其根本目的在于预防犯罪。具体而言，即通过行为人对于刑罚的痛苦感受来校正其严重有悖于社会规范的作为或不作为，警戒和抑制其再次实施严重违反交通运输管理法规的行为，同时对可能实施同类行为的其他社会成员也发出警戒和抑制的信息。无论对于行为人或是其他社会成员来说，刑事法律所要警戒和抑制的是对交通运输管理法规的严重违反行为。如果以行为人是否进行民事赔偿作为其行为是否“使公私财产遭受重大损失”的判断标准，进而以此衡量行为人之行为是否构成犯罪，那么，法律所警戒和抑制的内容就被置换成对民事责任的不承担行为。如此，则使法律的警戒和抑制方向发生严重的错位和偏离。
最后，我国刑法规定的其他一些过失犯罪，如失火罪、过失爆炸罪、过失决水罪、过失以危险方法危害公共安全罪等等，都以“使公私财产遭受重大损失”作为其犯罪构成客观方面的一个要素内容。无论从刑法的规定来看，还是从长期的司法实践来看，对于这一类刑事案件是否存在“使公私财产遭受重大损失”的事实判断，均是以过失行为对受害人所造成的直接财产损失作为标准，而不是以行为人进行财产损害赔偿后的情形为转移。如果上述理解能够成立的话，那么便意味着，对于这类刑事案件的审理，同样也可以行为人于过失行为后是否承担了民事赔偿责任，从而是否使已经造成的“公私财产遭受重大损失”之结果化大为小、化重为轻乃至化有为无作为标准，来认定行为人是否构成犯罪，是否应当追究刑事责任。而这样一种判断标准不仅缺乏法律上的依据，而且也与长期的司法实践情况相悖。三、必须坚守刑事责任承担的平等性
法律面前人人平等，是我国宪法确立的最基本的法治原则。刑事法律对于这一基本原则的集中体现，就是要求在刑法的适用上人人平等。我国刑法第4条明确规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等，不允许任何人有超越法律的特权”具体于刑事责任，则是要求坚守刑事责任承担的平等性，即行为人是否承担刑事责任以及承担刑事责任的程度大小，都必须一律以法律的标准来裁决，不应以行为人的身份、地位、财富、性别、种族等为转移。而在一定意义上，坚守刑事责任承担的平等性，就是在刑事司法中坚守法律面前人人平等原则，从而保证司法公平和正义。以《解释》的规定采看，行为人“无能力赔偿数额在30万元以上的”便应对之定罪追究刑事责任，这实际上使得是否有能力进行损害赔偿成为了行为人是否承担刑事责任的关键点。而一个基本的常识告诉我们，一个人有无能力赔偿巨额损失，一般决定于其拥有财产的多少。依此来看，适用《解释》此项规定所可能引发的最大负面影响在于：一方面，审判机关在审理只造成公私财产重大损失的交通肇事刑事案件时，将不考虑案件是否具有其他恶劣情节，[12]而仅以行为人是否具有赔付受害人的财产实力以及是否实际进行了民事损害赔偿，来裁决是否对其追究刑事责任；另一方面，社会公众将从交通肇事刑事案件的实际审理中直观地获得错误的认识：只要有钱，只要没伤人死人，再严重恶劣的交通肇事行为，都可以一赔了事；有钱人可以以钱抵罚，无钱者则只能以罚代赔。换言之，行为人财产的多寡，对可支配财富资源拥有量的大小，赔偿能力的有无，实际上成为了直接影响其是否构成犯罪，是否承担刑事责任的重要因素。因此可以认为，《解释》此项规定的适用，将突破司法公正的底线，有损于刑事责任承担的平等性，更有损于法律面前人人平等的法治原则。
综上所述，笔者认为，司法解释的严肃性在于具备法理的支撑，具有法律上的依据，而且更在于对于法治原则的坚守。《解释》的上述规定，不仅缺乏法理的支撑，缺乏法律上的依据，而且，即使它在公民私权保护方面或许具有些许积极意义，也将被实际适用中必然造成的对法治原则的损害，以及对整个社会所产生的严重负面影响所淹没。因此，《解释》所存在的这一重大缺陷是我们不可不正视的。
* 中国人民公安大学副教授。
[1] 其他三项标准分别是：1．死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的；2．死亡三人以上，负事故同等责任的；3．致一人以上重伤，负事故全部或者主要责任，并具有下列情形之一的：(1)酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆；(2)无驾驶资格驾驶机动车辆的；(3)明知是安全装置不全或者机件失灵的机动车辆而驾驶的；(4)明知是无牌证或者已报废的机动车辆而驾驶的；(5)严重超载驾驶的；(6)为逃避法律追究逃离事故现场的。
[2] 从表面字义上看，《解释》所规定的“无能力”，是指行为人自身在客观上并不具备赔偿受害方财产损失的条件，但从这一规定的实质指向来理解，应当是指行为人实际上没有赔偿所造成的财产损失，即不仅包括行为人无能力赔偿且实际上没有赔偿的情形，而且还包括虽然有能力赔偿但不予赔偿的情形。笔者认为，《解释》，中“无能力”
这一用语是不确切的。
[3] 我国学者普遍认为，我国刑法理论中的“刑事责任”是一种法律责任，其与犯罪构成相对应。因而与大陆法系国家刑事理论中作为犯罪成立条件之一的“责任”(“有责性”或“罪责”)有着严格的区别。参见陈兴良：《本体刑法学》，商务出版社2001年版，第四9页；张明楷：《刑法学》，法律出版社1997年版，第3①页；张智辉：(刑事责任通论》，警官教育出版社1995年版，第70页。
[4] 归纳起来，大体有六种不同的表述：(1)法律后果说。认为刑事责任是行为人实施犯罪行为所引起的法律后果。(2)法律责任说。认为刑事责任是行为人因实施犯罪行为而应当承担的法律责任。(3)刑事义务说。认为刑事责任是行为人因其犯罪行为而承受国家依法给予的刑事处罚的特殊义务。(4)法律关系说。认为刑事责任是国家与犯罪人之间的一种刑事法律关系，是刑法、刑事诉讼法和刑事执行等刑事法律关系的总和。(5)否定评价说。认为刑事责任是国家对犯罪人及其犯罪行为的否定性评价或谴责、责难。(6)负担说。认为刑事责任是体现国家对犯罪的否定性评价并由犯罪人来承受的刑事上的负担。参见高铭暄主编《刑法学》，北京大学出版社1998年版，第54页；张智辉：《刑事责任通论》，警官教育出版社1995年版，第70页。
[5] 佟柔主编：《民法原理》，法律出版社1987年版，第43页。
[6] 必须指出，作为非刑罚处罚方法的赔偿损失，并非仅仅适用于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的犯罪人。刑法第36条第1款规定：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根情况判处赔偿经济损失”。由此可见，赔偿损失还可以适用于情节严重需要判处刑罚的犯罪人。
[7] 由主管部门予以行政处罚或者行政处分是否属于非刑罚处罚方法，是一个有争议的问题。笔者认为，根据我国刑法第37条的规定，由主管部门予以行政处罚或者行政处分的前提是对行为人免予刑事处罚，即此种情形下受行政处罚或行政处分的对象仍然属于已经被依法认定为犯罪的人，因此，将它们纳入非刑罚处罚方法是正确的。
[8] 参见张明楷：(刑法学》，法律出版社1997年版，第392页。
[9][10] 姚建功：《论刑法的民法化》，《华东政法学院学报》2001年第4期。
海北藏族自治州土地管理条例
青海省人大常委会
海北藏族自治州土地管理条例
青海省人大常委会
（1988年4月16日海北藏族自治州第八届人民代表大会第四次会议通过 1988年10月29日青海省第七届人民代表大会常务委员会第五次会议批准）
目 录
第一章 总 则
第二章 土地的所有权和使用权
第三章 土地的利用和保护
第四章 国家建设用地
第五章 乡（镇）村建设用地
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强土地管理，保护、开发和合理利用土地资源，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，结合本州实际，制定本条例。
第二条 本州的土地分别属于全民所有和劳动群众集体所有。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
依照法律规定实行土地有偿使用制度和土地使用权出让、转让制度。
第三条 州、县、乡人民政府必须维护土地的社会主义公有制，十分珍惜和合理利用土地，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
第四条 州、县人民政府土地管理部门统一管理辖区内的土地和城乡地政工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内的土地管理工作。
第二章 土地的所有权和使用权
第五条 下列土地属全民所有即国家所有：
（一）依法确定的国有土地。
（二）城镇建设已经使用或者国家依法征用划拨给国家机关、部队、学校、国营企事业单位及集体企事业单位使用的土地。
（三）城镇居民及工矿区职工住宅用地。
（四）经县级以上人民政府批准，由集体或者个人经营使用的国有土地。
第六条 下列土地属于集体所有：
（一）农村的土地，由法律规定属于国家所有的除外。
（二）农村村民的宅基地、自留地、饲料地、自留山。
（三）村民委员会或者农牧业生产合作社承包给集体或者个人经营的土地。
（四）乡（镇）、村企事业使用乡（镇）、村农民集体所有的土地。
第七条 国有土地和集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，也可以由集体或者个人承包经营，从事农、牧、林、副、渔业生产。
国家保护用地单位和个人的土地使用、收益的权利。使用和承包经营土地的单位或者个人，应保护、管理和合理利用土地。
第八条 凡属集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。凡属全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
第九条 依法改变土地所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。
因买卖、转让房屋和土地上其他附着物而涉及土地所有权、使用权变更的，应同时办理土地权属变更和换证手续。
第十条 土地所有权或者使用权发生争议时，由当事人协商解决，协商不成的，应根据《土地管理法》第十三条的规定和按照行政区划，分别由州、县、乡（镇）人民政府处理。
在土地所有权和使用权的争议未解决之前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。
第三章 土地的利用和保护
第十一条 州、县人民政府应根据合理利用土地、切实保护耕地的原则，编制土地利用总体规划，报上级人民政府批准实施。
第十二条 国家建设、地方建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
凡占用耕地的单位和个人，均应按国家有关规定缴纳耕地占用税。
第十三条 开发资源和其他建设取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应进行复垦治理，恢复利用。用地单位搬迁或者撤销，由县统一组织治理利用。
凡按村镇建设规划新建住宅的，旧住宅必须拆除，有复垦条件的，原土地所有单位应进行复垦。
第十四条 承包集体耕地荒芜一年的，由乡（镇）人民政府按上年年产值收取荒芜费；连续二年荒芜的，加倍收取荒芜费，并收回承包经营权。
第十五条 各类建设用地未经原批准机关同意，连续二年未使用或者不按批准的用途使用国有土地的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。
铁路、公路沿线以及因安全防护等特殊需要，符合国家规定的留用土地，不得视为征而未用的土地。
对收回的国有土地，可有偿划拨给其他建设单位使用，也可以无偿借给农民耕种，国家再使用时，只支付青苗补偿费，不再支付土地补偿费和安置补偿费。
第四章 国家建设用地
第十六条 国家建设和地方建设需要，可以使用国有土地或者依法对集体所有的土地实行征用。被征用土地的单位和承包经营土地的个人，应当服从国家需要，不得阻碍。
第十七条 建设单位征用土地必须持县级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的文件，以及设计任务书、建设项目平面布置图、地理位置图、征地协议书等，向土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地和核发土地使用证。
第十八条 征用土地的审批权限：
（一）征用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府审批。
（二）征用耕地3亩以上10亩以下，其他土地10亩以上30亩以下的，由县级人民政府审核，报州人民政府审批。
第十九条 中央、省驻州各企事业单位和部队进行建设需要使用土地的，以及国营农、林、牧场进行非农业生产建设，需要占用本单位经营农、林牧业所使用的土地，按本条例规定办理。
第二十条 建设单位征用土地，应支付土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费、土地管理费。
第二十一条 征用土地各项补偿费的标准，按下列规定执行：
（一）土地补偿费。征用耕地为该土地被征用前三年平均年产值的5倍；征用草原为该土地年产值（亩产草量价值和畜产品价值之和）的4倍；征用其他土地为全村耕地平均每亩年产值的2倍。
（二）安置补助费。征用耕地，依照《土地管理法》第二十八条的规定办理；征用草原、林地的，每个农牧业人口的安置补助费为该土地每亩年产值的3倍；征用宅基地、空闲地和荒山、荒地不支付安置补助费。
（三）青苗补偿费。征用耕地毁坏的青苗应按该土地的年产值给予补偿。
（四）林木补偿费。被征用土地内的树木，用材林按树种、胸径、用途分别计价；经济林按品种的经济价值及树龄分别计价。用地单位必须砍伐的，应按《森林法》有关规定报批。
（五）附着物补偿费。被征用土地内的附着物，除房屋按有关规定补偿标准执行外，其他生产、生活设施，应根据实际损失情况，给予合理补偿。
对开始协商征地方案时，抢种的农作物、树木和抢建的设施不予补偿。
第二十二条 用地单位支付的土地补偿费、安置补助费尚不能使需要安置的农牧民保持原有生活水平的，经上一级人民政府批准，可以适当增加安置补助费。
耕地被征用后，所在县应按国家有关规定相应减免土地单位的农业税和粮油定购任务。
第五章 乡（镇）村建设用地
第二十三条 乡（镇）村企业建设用地，必须持县级以上人民政府批准的建设项目文件，按本条例第十八条规定的审批权限办理。
乡（镇）企业建设需要使用村农民集体所有的土地，应按规定给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。
第二十四条 农村专业户、个体工商户和经济联合体等从事非农业生产需要使用土地的，须持县业务主管部门批准的文件，向土地管理部门申请，办理审批手续。
经批准使用的土地，不得私自转让或者改变用途，并应按临时用地补偿费标准逐年给予补偿。
第二十五条 国家补助或者乡（镇）村集资兴办公共设施、公益事业建设需使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，按本条例第十八条规定的审批权限，报县级以上人民政府批准。
第二十六条 农村村民建住宅，应当使用原有宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准，并按被占耕地年产值的3．5倍支付宅基地使用费；使用原有宅基地、村内空闲地和荒滩荒坡的，由村民委员会审核，报乡（镇）人民政府批准。
回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工和军人建房需宅基地的，按上述规定办理。
烈士家属、残废军人、鳏寡孤独村民建住宅在规定用地标准内的，免交宅基地使用费。
第二十七条 农村村民和回乡落户人员建住宅使用土地的，按下列标准执行：
（一）农业区：占用耕地的，不得超过240平方米；占用非耕地的，不得超过300平方米。
（二）半农半牧区：占用耕地的，不得超过270平方米；占用非耕地的，不得超过330平方米。
第二十八条 乡（镇）村建设、村民建住宅和进行非农业建设而占用耕地的，国家不减免农业税和粮油定购任务，由乡（镇）村自行调节解决，或者谁受益谁负担。
第二十九条 农业户口转为城镇非农业户口的居民，原承包地、自留地由集体收回；在城镇建有住宅的，原宅基地必须交回集体。
第六章 奖励与处罚
第三十条 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由县级以上人民政府给予奖励。
第三十一条 征用和使用土地过程中，当事人任何一方不依法执行征地、用地协议和土地管理部门的裁决，致使对方遭受经济损失的，要赔偿损失；情节严重的，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第三十二条 违反《土地管理法》和本条例有下列行为之一者，给予处罚：
（一）未经批准或者采取欺骗及其他不正当手段获取批准，非法占用土地的，除责令退还非法占用的土地、限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，对占用耕地的，处以该地年产值3—6倍的罚款；对占用非耕地的，处以每亩100—300元的罚款。
（二）买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对双方当事人处以其非法所得50—100％的罚款。
（三）超过批准的用地数量占用土地的，或者超越批准权限非法批准占用土地的，按本条第（一）项规定处理。
（四）土地使用权被依法收回后拒不交出土地的，除责令交还土地外，并处以每亩200—500元的罚款。
（五）非法占用、挪用、私分被征地单位的补偿、补助费的，除责令退赔外，可以并处其非法占用款额的10—30％的罚款，个人非法占有的，以贪污论处。
（六）破坏耕地或者造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，除责令限期治理外，可处以该地年产值3—6倍的罚款。
（七）擅自在承包耕地上建房或者从事非农业生产的，责令限期复垦，并处以每平方米0．5—1．5元的罚款。
罚款上缴当地财政，用于土地的保护和管理。
国家工作人员违反本条例的，除按上述规定予以处罚外，并由其所在单位或者上级主管部门视其情节轻重给予行政处分；触犯刑律的，由司法机关依法处理。
第三十三条 本条例规定的行政处罚，由县级以上人民政府土地管理部门决定；对农村村民、城镇非农业户口居民非法占用土地建住宅的行政处罚，可以由乡（镇）人民政府决定。当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知之日起30日内向人民法院起诉。期满不起诉又不履
行的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十四条 本条例的具体应用问题由州人民政府负责解释。
第三十五条 本条例自1989年1月1日起施行。
1988年10月29日
