人事部办公厅关于加强人事部门在国际互联网上所建站点及网页管理防止发生失泄密事件的通知
人事部办公厅
人事部办公厅关于加强人事部门在国际互联网上所建站点及网页管理防止发生失泄密事件的通知
人事部办公厅
最近，中央保密委员会办公室、国家保密局就个别地区和单位未经批准擅自将属国家保密和不应当向社会公开发布的信息通过在国际互联网所建站点和网页公开发布出去，造成严重泄密事件的情况进行了点名通报，并要求各地、各部门采取有力措施，切实加强信息网络的保密管理。
按照《通报》精神和部领导关于各级人事部门及所属单位要加强计算机信息网络系统保密教育，建立责任制，严格按照保密规定加强管理的指示精神，结合人事系统信息网络建设的实际，提出以下要求：
一、加强保密教育，增强保密意识。党中央、国务院对计算机信息系统保密工作非常重视，制定下发了《中共中央关于加强新形势下保密工作的规定》，并对计算机信息系统保密管理提出了专门要求，各级人事部门要认真学习贯彻中央规定精神，大力抓好保密教育，充分认识做好计算
机信息系统保密管理的重要意义，强化保密观念。
二、要按照国家保密局《计算机信息系统保密管理暂行规定》（国保发〔1998〕1号）的要求，加强对涉密信息网络的管理，凡涉密信息网络直接或间接与国际网互联的，要坚决与国际互联网断开。正在进行计算机网络系统建设的地区和单位，要在网络建设的同时，同步规划和落
实相应的保密设施，做到网络密级与所处理信息密级的要求相一致。
三、强化对计算机网络信息发布的管理。凡已在国际互联网上建立站点和网页的人事厅（局）及所属单位，要按照中央保密委员会办公室的要求，立即对在国际互联网上发布的信息进行一次普遍的保密检查。发现涉密信息要立即清除，存在隐患的要及时采取措施加以防范。要严格信息
上网发布的审核审批制度。部机关各单位在网上发布信息，要经部信息化工作领导小组办公室审批；各地人事部门在网上发布信息，要经人事厅（局）领导审批。未经批准，任何人员不得在网上擅自发布或授权发布各种人事工作信息。
四、加强对计算机及网络操作人员管理。要教育他们严格按照计算机信息系统保密管理的有关制度规定使用计算机及其网络，严守国家秘密。要定期对操作人员进行保密培训，各单位负责人及保卫保密工作职能部门要经常了解和掌握计算机操作、使用情况，发现问题及时纠正。
五、各地要结合自身实际，尽快制定和完善计算机网络信息管理的有关保密规定以及在国际互联网上发布信息的保密管理规定，切实建立责任制，并加强督促检查。造成泄密的，要对直接责任人员作出严肃处理。
1999年4月7日
票据公示催告制度探析
——以深圳市某电子有限公司诉淮安市清河区某电动车经销部等票据利益返还请求权纠纷案为例
摘要：票据作为一种设权证券、占有证券、提示证券，票据权利与票据密不可分。一旦票据丧失，势必会影响到票据权利的实现。我国《票据法》中规定了挂失止付、公示催告和诉讼三种形式。《票据法》这部法律在我国整个法律体系中就立法技巧与专业性而言是最强的一部法律之一，但作为一部1995年制定、至今仍未有修改的法律，难免会有不适应性。本文无意好高骛远地进行立法建议，而是由一个司法案例出发，探究票据法公示催告制度，以个人观点做一些浅薄分析。
关键词：票据利益返还 失票救济 公示催告
一、问题源起：从一则案例引发的票据公示催告制度与票据追索权的若干争点
原告深圳市某电子有限公司（以下简称电子公司）诉被告淮安市清河区某电动车经销部（以下简称经销部）、淮安某机械制造有限公司（以下简称机械公司）、常州某农机集团有限公司（以下简称农机公司）票据利益返还请求权纠纷一案，经审理查明，2009年9月14日，农机公司委托江苏银行常州分行营业部签发银行承兑汇票1张，票据号码GA/01 03913164，出票人农机公司，收款人机械制造公司，付款行江苏银行常州分行营业部，出票金额人民币60万元，汇票到期日2010年3月14日。汇票正面加盖了农机公司财务专用章和法定代表人印章，背面第一、第二、第三、第四背书人处分别加盖了机械制造公司、经销部、特能公司、电子公司的财务专用章和法定代表人印章，第一被背书人为经销部，第二被背书人为特能公司，第三被背书人为电子公司，第四被背书人为中国农业银行龙岗支行，上述背书均未记载日期。2009年9月30日，机械制造公司向本院申请公示催告，表示因单位财务人员保管不慎将系争汇票丢失。机械制造公司提供了系争汇票的正面复印件（背面未提供复印件）。本院立案后，依法向江苏银行常州分行营业部发出停止止付通知书，并于2009年10月14日在《江苏法制报》上发布公告，要求利害关系人在公告之日起60日内申报权利。2009年12月22日，在没有利害关系人申报权利的情况下，本院依据机械制造公司的申请作出（2009）天民催字第141号除权判决，宣告系争汇票无效及自判决公告之日起，机械制造公司有权向江苏银行常州分行营业部请求支付，本院判决后，机械制造公司在该承兑汇票到期日从出票行江苏银行常州分行营业部领取了该承兑汇票款人民币60万元。
2010年3月12日，电子公司委托中国农业银行龙岗支行代为收款，江苏银行常州分行营业部出具拒绝付款理由书，拒付理由为汇票已挂失停止支付。
法院最后判决：
一、撤销本院（2009）天民催字第141号民事判决。
二、常州农机农机集团有限公司委托江苏银行常州分行营业部签发的票据号码为GA/01 03913164的银行承兑汇票的票据权利归深圳市某电子有限公司享有。
三、淮安某机械制造有限公司于本判决生效后十日内向深圳市某电子有限公司支付票据金额人民币60万元及从2010年3月14日起至实际付清之日止按同期银行贷款利率计算的利息。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第229之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费10040元、财产保全费3520元，合计13560元，由淮安某机械制造有限公司承担。
在上述案例中，权利人的权利得到保障，有了完满结局，但就案例本身仍会有疑问：现有的票据公示催告制度与票据追索权制度是否真正合理？公示催告的认定与方式又是如何？权利人知悉与否的举证问题，如本案，法院判定，电子公司在委托银行向付款行提示付款遭退票时，才知道除权判决等事实，未在公示催告期间申报权利具有正当理由，但就实践操作而已，正当理由的举证问题可操作性又如何？票据被除权后权利人的权利性质，利益返还请求权还是追索权？票据被除权后正当权利人如何救济？
二、理论梳理
要探究上述问题首先需要对案件涉及的相关基本概念及立法状况进行梳理。
公示催告制度
公示催告制度是票据法项下核心制度之失票救济制度的有机构成。实践中，票据丧失的补救方式主要有挂失止付、公示催告和诉讼。其中挂失支付制度只是失票人丧失票据后可采取的一种临时性措施，须与公示催告制度或者诉讼制度结合使用，不得单独使用。而诉讼制度的相关法律规定过于笼统，有学者认为，票据法未规定诉因是什么以及谁是原告、谁是被告等问题，使得失票人和法院都没有法律规定可遵循，实际上就使诉讼这种补救方法起不到作用，成为一种无法操作的程序。[ 参见谢怀?颍骸镀佬鹿?嫉奈夜?本莘ā罚?亍斗ㄑа芯俊?995年第6期，第42页；赵威：《票据权利研究》，法律出版社1997年版，第236页。]综上原因，公示催告制度在当前的失票救济制度中的地位与作用可见一斑。
公示催告是指法院依据失票人的申请，以公示方法，催告利害关系人于一定期限内申报权利，到期无人申报，法院即作出所失票据无效的判决，失票人得依判决请求付款人支付票据款额的制度。[ 参见李有星主编：《商法》，高等教育出版社2006年版，第409页。]根据相关法律，该制度所适用票据的范围为：（1）票据系可以背书转让、被盗、遗失或灭失[ 详见《中华人民共和国民事诉讼法》第218条。]；（2）出票人已经签章的授权补记的支票丧失[ 详见《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第25条。]；（3）出票人已经签章但未记载代理付款人的银行汇票丧失后，失票人依法向付款人即出票银行所在的法院申请[详见《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第27条。]；（4）超过付款提示期限的票据丧失。但申请人须是按照规定可以背书转让的票据在丧失票据占有以前的最后合法持票人，已经付款的票据不能适用公示催告程序
为了更好的体现公示催告防止善意受让票据、强制付款人停止支付、使失票人可依除权判决要求付款人付款这一制度效果，我国法律框架中涉及公示催告的配套制度散见于《中华人民共和国民事诉讼法》第十八章的第218条至第223条、《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第29条至第34条。
2、票据追索权制度
票据关系中的追索权，是指票据未获付款或未获承兑，或其他方面原因，致使持票人的付款请求权无法行使时，持票人或背书人可向其前手要求清偿票据金额、利息及有关费用的一种权利。[ 参见郭惕平：《论票据关系中的追索权》，《法学论坛》1995年第8期，p26-28。]票据法核心制度之一，其使持票人不仅可向直接前手为追索行为，还得在诸多前手中选择对己最有利作为者进行追索，甚至向出票人追索。《中华人民共和国票据法》第十七条、第二章第六节，以及第八十条、第九十三条、第九十九条；《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第十八条、第十九条均有追索权的相关规定。
追索权从其权利种类上说是票据上的一种请求权，其实质在于持票人可请求其前手偿付票据金额、利息与费用。追索权行使的原因具有法定性，具体包含：①汇票不获承兑②票据不获付款③承兑人或付款人死亡、逃匿④承兑人或付款人被依法宣告破产或因违法被责令终止业务活动。
一般情况下，付款请求权为第一顺序权利，追索权为第二顺序权利，而非票据权利行使上的第二次请求权，即持票人从付款人、承兑人取得票据金额成为不能时的权利能力。所谓不能,具体包括：（1）汇票到期日前，汇票被拒绝承兑，承兑人或付款人死亡、逃匿、被依法宣告破产的或因违法被责令终止业务活动；（2）票据被拒绝承兑、被拒绝付款或汇票、支票超过提示付款期限后，持票人将票据背书转让。因此, 追索权可以在付款请求权之前行使。也就是说, 追索权并不是付款请求权的从属权利。
作为请求权的一种，票据追索权自然也受到诉讼时效的限制，根据票据法的相关规定，具体种类有：（1）持票人对远期汇票出票人和承兑人行使追索权的时效期间为2年，自远期汇票到期日起算。（2）持票人对即期汇票出票人行使追索权的时效期间为2年，自汇票出票目起算。即期汇票即见票即付的汇票，无所谓到期日，出票日即到期日。（3）持票人对银行本票出票人的追索权时效期间为2年，自本票出票日起算。（4）持票人对支票出票人的追索权时效期间为6个月，自支票出票日起算。（5）持票人对背书人、保证人行使初次追索权的时效期间为6个月，自被拒绝承兑或被拒绝付款之日起算。（6）持票人对背书人、保证人行使再追索权的时效期间为3个月，自清偿日或被提起诉讼之日起箅。
3、票据利益偿还请求权制度
根据我国《票据法》第18条之规定，票据上的债权因时效届满或者手续欠缺而消灭时，持票人可向出票人或者承兑人请求返还与票面金额相对的利益。从权利性质上分析，票据利益偿还请求权是一种特别请求权，具体表现在：（1）利益偿还请求权相对于票据权利而言，仅仅具有补充作用，不能代替票据权利。承兑人或出票人承担返还义务也并非依据票据债务人之地位；（2）利益偿还请求权转让方法只能遵循普通债权转让规则处理（3）利益偿还请求权产生于票据权利消灭之后，与票据权利有关的一切法律关系不能延续附着于利益偿还请求权。
作为一项特别请求权，利益偿还请求权的行使须符合下列要件：请求权人须持有票据；票据权利须已经全部消灭；票据权利消灭之原因须是由于时效超过或手续欠缺；须偿还义务人受有利益。
通过上述基本概念及法律框架的梳理，对该案例已有进一步的认识。下文将主要围绕公示催告制度这个问题展开。
三、理论与实践的失衡
案例中，对先前的除权判决的认定上，法院根据票据法的规定认为，申请公示催告的主体应当为票据的最后持有人，而机械制造公司在向法院申请告示催告时，隐瞒了系争汇票己背书转让的事实，并非系争汇票的最后持有人，因此，机械制造公司无权申请公示催告。法院（2009）天民催字第141号除权判决是根据机械制造公司陈述与提供的承兑汇票正面复印件及公示催告期间届满而无人申报权利的事实作出的，现查明系争汇票的最后持有人为电子公司，机械制造公司并非系争汇票的最后持有人，本院（2009）天民催字第141号判决所推定的事实与客观事实不一致，也即推定的事实并不存在。第三，电子公司在委托银行向付款行提示付款遭退票时，才知道除权判决等事实，未在公示催告期间申报权利具有正当理由。故电子公司要求撤销除权判决，恢复票据权利的诉讼请求，应予支持。
实践中，法院依据票据持有人的申请，以公示的方法，催告不明利害的关系人在一定时期内向法院申报权利，若在一定时期内无人申报权利，法院即作出除权判决，宣告所失票据无效，确认持票人获得原有权利。而在材料审核方面，民诉法第218条规定申请人应当向人民法院递交申请书，写明票面金额、发票人、持票人、背书人等票据主要内容和申请的理由、事实。但因为当事人申请公示催告时为失票状态，从审查上存在了一定的漏洞，本案中的新迈公司便仅凭汇票的正面复印件向法院申请，而法院在无其他依据以及公告期满无人申报权利的事实作出除权判决，遵守了法定程序，但却造成真正的权利人权利真空。
原本是持票人遇有票据毁损灭失而无以主张票据权利，或票据为他人不法占有而不知下落时失票人保护自己的利益免受损失的制度设计，却反而为不法人员提供了可乘之机，谁之过？
四、个人观点
随着票据纠纷在民商事纠纷中所占的比重日益加强，上述机械制造公司非公示催告的合格主体却隐瞒了背书转让的事实，以受票人的身份申请公示催告，这样的实例也绝非个例。利用公示催告实施诉讼欺诈的手段样态概括如下:第一, 票据转让中的转让人因与受让人之间的原因关系纠纷而伪报票据丧失, 通过公示催告诈取法院除权判决。第二, 行为人伪报票据丧失后利用已公示催告并除权的票据进行诈骗, 非法取回票据款项或骗取货物和贴现款, 导致持票人的损失。第三, 伪造、变造票据, 或由票据前手出具虚假证明, 申请公示催告、实施诉讼欺诈。
虽然最后真正的最后持票人可以通过票据利益返还请求权之诉等方式保护权利，但诉讼毕竟费时又费力，也影响了票据支付、汇兑、结算、流通、信用、融资等功能的实现。究其原因，一方面在于制度设计下失票时必然的信息不对称。票据作为设权证券、无因性证券、文义证券、完全有价证?弧⒔鹎??ㄖと??渖枇⒌哪康木褪俏?吮憷?淌禄疃?慕?校??硬豢赡懿扇〉羌侵饕澹??呈橛种灰???纯伞５?呈橛旨窃赜谄本莸谋趁妫??痘?肿犹峁┝丝沙酥???凳┧咚掀壅?６?夜??敬吒嬷贫戎械墓?嫱ǔＧ榭鱿率强?赜谌??⑿械墓??教迦纭度嗣穹ㄔ罕ā分校?蛘呤怯诜ㄔ好趴诟媸尽４悠涔?嫘Ч??宰饔梦⒑跗湮ⅰＪ韵耄?钟卸嗌倨本莩钟腥嘶崽焯旃刈ⅰ度嗣穹ㄔ罕ā坊蛘咔巴?本葜Ц兜鼗?惴ㄔ喝险嬖亩粮媸荆苛硪环矫嬖蚴且蛭??敬吒嫫壅┑闹贫刃匀毕荩?1) 基于票据丧失而申请公示催告的主体不明确；(2 ) 公示催告期间与票据到期日不一致；(3 ) 错误除权判决救济程序不完善。
五、综述
法院就票据作出的除权判决系对权利的重新确认，票据自除权判决公告之日起即丧失效力，持票人即丧失票据权利，使原来结合于票据中的权利人从票据中分离出来，公示催告申请人即有权依据除权判决请求票据付款人付款。但是，持票人丧失票据权利，并不意味着基础民事权利丧失，其仍有权依据基础合同主张民事权利，行使基础合同履行中的债务抵销权，并不损害基础合同相对方的合法权益。
除权判决所确认的票据权利内容应与被宣告无效的票据权利相一致，不具有优于原票据上记载的权利，使原来结合于票据中的权利人从票据中分离出来，公示催告申请人即有权依据除权判决请求付款人付款。但是，持票人丧失票据权利，并不意味着基础民事权利丧失，其仍有权依据基础合同主张民事权利。
在诉讼中，除申请人外没有其他确定的争议当事人，没有经过举证、质证、辩论等程序，这种推定可能与事实不符，不一定反映票据关系的真实情况。即在除权判决作出之前没有申报权利的利害关系人，有时可能在事实上享有票据权利，只是因为正当原因耽误而没有及时申报；或者存在申请人伪报票据丧失，骗取除权判决，真正的持票人并不知道法院受理公示催告，而损害的是真正持票人的票据权利。
由于法律本于其防范人性弱点的发生原因而设计的普遍性,并不能保证每一次分配都是公平的,其方法的目的和实用价值会陷入矛盾之中[ 参见徐国栋：《民法基本原则解释》，:中国政法大学出版社1992年版，第144页。],“法律必须以公正地调整各种利益关系,平等地保护和促进一切正常利益为其价值目标”[ 参见张文显：《法学基本范畴研究(中国青年法学文库) 》，中国政法大学出版社1993年版，第296页。]
对公示催告制度立法的设定,必须处理好其限制与保护的矛盾,如处理不当,在运作中失衡,就会导致阻碍票据流通及损害持票人权利的后果。因此对公示催告制度进行限制以促进票据的流通;对真正票据权利人加以保护以保障票据流通的安全,则是我们正确处理这一矛盾的本质所在。限制与保护既构成了公示催告制度的矛盾,又是公示催告发挥作用的机制;既是从理论上认识公示催告制度本质的契机,又是保护持票人合法权益的关键。
目前在我国票据信用机制并没真正地建立,票据诈骗和恶意占有更是时有发生,因此我们仍然要确立诚信———这一法律的“帝王条款”的地位。参加制度和允许当事人约定提示期,是当事人意思自治的表现,实质上是民法中诚实信用原则的体现。
公示催告制度有其自身的特点，具体表现在：（1）申请公示催告的理由具有限定性，只限于票据丧失；（2）诉讼标的具有特殊性（只限于被盗、遗失或灭失的票据所产生的法律关系，及法定其他事项所产生的法律关系）；（3）主体限定性（仅限于票据被盗、遗失或灭失前的最后合法持有人）；（4）程序具有阶段性；（5）判决的除权性。公示催告制度设立的最终和根本的目的是为了保障持票人的票据权利得以顺利的实现，是法定的救济措施保障。因此，考量公示催告制度之具体各项规定的唯一标准就应是它的有效性，即这一规定是否有助于公示催告制度设立目的的实现。针对我国立法产生的漏洞，结合实践出现的盲区，面临票据当事人维权陷入的困境，避免票据流通的混乱，维护交易的安全，可以从以下方面进行优化：
（1）鉴于公示催告程序具有局限性，不能单纯仅维护“失票人”的权利，应适用公平原则进行判定；
（2）公示催告程序作为特别程序，法院除权判决作为形成判决，其效力与普通程序作出的判决效力应有别；
（3）细化立法，对失票人的申报条件予以更详细的规定，并加强审查；
