您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

政府采购评审专家制度有待理顺

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
发表时间：2005年9月20日

政府采购评审专家是指政府采购的投标文件（包括招标以外采购方式中的报盘文件、报价文件等）在开标之前，具有技术、经济等方面高级职称的专家学者受采购人或采购代理机构的聘请，参加招标、竞争性谈判、询价、单一来源等政府采购活动评审，依照法律和招标文件的规定，对投标文件进行审查、评估和判断，以确定货物、工程和服务的合格供应商。

我国的《招标投标法》有多个条款规定公共采购评审专家的权利和义务，但《政府采购法》没有一个条文规范评审专家。为此，财政部协同监察部于２００３年１１月１７日共同制定了《政府采购评审专家管理办法》（以下简称《办法》）。《招标投标法》虽然建立了公共采购的评审专家制度，但由于立法的缺陷，受聘专家难以站在第三方的立场进行客观公正、公平的评审。《办法》虽然进行了一些弥补，但毕竟是属于行政规章，其位阶较低，又不能与法律相冲突。以下，笔者从立法所存在的缺陷和实践中普遍存在的问题，对我国的评审专家制度进行一些分析。

首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。

这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地代理业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的代理业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购代理费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。

其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；一是招标代理机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用代理机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。第七，现行法律限制了评审专家的地区分布。依照《招标投标法》，评审专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。具备这样条件的专家大多集中在北京、上海、广州、天津等大城市，中小城市相对就少，采购主体可以选择的余地也就很有限。同样道理，如果北京的专家到西部一个城市去参加评审，必然会增加招标公司的费用支出。第八，现行法律造成了评标委员会主任委员独断专行。根据法律和行政规章，评标工作由评委会负责。在实际操作中，多数项目五人组成评委的时候比较多。五人当中，三人是外请的专家评委，一人是采购人的代表，一人是招标公司的代表，往往大家轮流“执政”，如果采购人的代表“官”比较大，是单位的某长，也许是上级部门的领导，那么，他有倾向地介绍情况，找意向的投标供应商“询标”，成为实际上的主持人，很容易使评委会迅速做出评标结论。如果由外聘的专家担任评委会的主任委员，相对而言，利大于弊。

总而言之，不论是立法还是实践，我国的专家评审制度均存在着严重的问题。如果想从根源上解决上述的重大缺陷，必须将符合国际惯例的《招标投标法》内容纳入到《政府采购法》中，取消能够产生私利空间的法条，同时改变定标方法，限制综合评分方法的广泛运用，拒绝以营利为目的招标公司代理政府采购业务，从而才能降低寻租人与设租人合作博弈的几率。（１９）

（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）



农业部


关于印发《农产品加工推进行动方案》的通知

农业部


农企发[2004]4号

各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团农业(农林、农牧)、畜牧、农机、渔业、农垦、乡镇企业局 (厅、委、办)，农业部机关各司局、有关直属单位:

　　为贯彻落实党的十六大精神和《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发[2004]1号）文件精神，加快农产品加工业发展，我部决定从2004年起，开展农产品加工推进行动。现将《农产品加工推进行动方案》印发给你们，请结合实际情况，贯彻执行。

　　我部将对农产品加工推进行动的开展情况进行交流检查，请各省（区、市）农业行政管理部门和部各有关司局、直属单位，及时将开展农产品加工推进行动中的成绩、经验、问题和建议报农业部农产品加工业领导小组办公室。

二00四年二月二十七日



农产品加工推进行动方案

　　一、开展农产品加工推进行动的重要意义

　　改革开放以来，我国农产品加工业获得迅速发展。目前，已成为国民经济的一支重要力量和新的增长点。但与发达国家相比，我国农产品加工业还存在很大差距，如农产品加工业产值与农业产值比例，发达国家平均为3:1，而我国只有0.6:1。加入WTO后，我国农产品加工企业正受到跨国公司的挑战，面临越来越激烈的市场竞争。从总体上看，我国农产品加工企业规模小、工艺技术装备落后、技术创新能力不强、质量安全标准体系不完善、缺乏必要的政策扶持等，仍是制约我国农产品加工业发展的重要因素。受农产品加工业发展滞后影响，大宗农产品生产过剩和农民收入增长缓慢等问题日益突出。为改变这种状况，促进农产品加工业快速发展，农业部决定自2004年开始，实施农产品加工推进行动。通过实施农产品加工推进行动，加速调整农业和农村经济结构，加快农产品的转化与增值，增加农民就业与收入，提高农产品国际竞争能力，为实现我国国民经济持续快速协调发展和全面建设小康社会的目标做出更大的贡献。

　　二、农产品加工推进行动的指导思想、目标及任务

　　（一）指导思想

　　贯彻党的十六大、十六届三中全会和中发[2004]1号文件精神，与国家的有关发展战略和优势农产品区域布局规划相结合，以增加农民收入、扩大农民就业、提高农产品及加工制品竞争力为着力点，统一认识，整合资源，重点突破，大力推进，依靠科技进步提高农产品综合加工能力，实现由初级加工为主向高附加值的精深加工为主转变，由资源消耗型向资源节约型转变，促进农业产业化和现代化，为实现全面建设小康社会宏伟目标做出新贡献。

　　（二）目标与任务

　　1.质量安全标准体系、检测体系不断完善。加大支持力度，每年制修订100项农加工标准，力争到“十一五”期末，使我国主要农产品加工、包装、储藏、保鲜、运销等方面的国家标准或行业标准基本配套，农产品加工都有相应的标准可遵循。加大农产品加工检测监督机构的建设力度，并拓展一批食品检测机构的检测范围。

　　2.技术创新和技术推广能力显著增强。引导农产品加工企业不断提高自我创新能力，研发核心技术，进一步加大技术引进、推广、转化力度。“十一五”期间，农产品加工企业在形成具有自主创新能力、研究开发能力和科研成果转化能力方面有明显进步。部分大宗农产品加工业的技术装备达到发达国家的同期水平。

　　3.农产品加工业的发展环境得到改善。落实已有的政策措施；根据发展需要，制定新的促进政策。农产品加工业发展的舆论环境和法制环境也得到相应改善。农产品加工业发展的布局结构得到进一步优化。

　　4.促进农业、农村经济结构调整和农民增收。加快农产品的转化与增值，实现农产品种养加、贸工农协调发展，加速调整农业、农村经济结构。 力争每年为农民人均增收贡献20元，每年吸纳农民就业100万人。

　　5.农产品加工业的国际竞争力进一步增强，我国农产品和加工品出口扩大。大宗农产品加工制品质量达到发达国家的同期水平，形成一批在国内外市场上具有较强竞争力的龙头企业和名牌产品。

　　6.逐步提高农产品加工水平。到“十一五”期末，力争使农产品加工业产值与农业产值之比达到0.8：1。大宗农产品加工转化率及产品质量达到发达国家当前水平，部分特色产品达到国际水平。

　　三、农产品加工推进行动的主要内容

　　（一）农产品加工科教跨越行动

　　与科教兴国战略相结合，组织有关专家对制约农产品加工业发展的重大关键技术进行筛选；组织有关科研单位进行联合攻关，或引进国外技术，解决农产品加工业发展过程中的技术制约瓶颈；引导大中型农产品加工企业建立健全技术开发机构，提高自我创新能力；支持企业加大对引进技术的消化、吸收和再次创新；每年选择一批农产品加工技术予以推广；引导农产品加工企业搞好“产学研”结合。与人才强国战略相结合，广泛开展各种形式的教育培训活动，提高企业家、专业管理技术人员的素质，大力开展职工职业技能开发与鉴定工作，努力提高企业职工的岗位技能和文化知识，建立一支宏大的多层次的人才队伍。

　　（二）优势农产品精深加工行动

　　与优势农产品区域布局规划和优质粮食产业工程相结合，优先发展对农业生产影响大、农民增收关联度高、外贸出口拉动强劲的优势农产品加工业，并从粮食加工、肉蛋奶制品及饲料加工、水产品加工、果品加工、蔬菜及茶叶加工等行业中选择500家重点企业作为示范项目，引导各方面对其进行重点扶持，开展精深加工和综合利用，提高质量和附加值。与我国的产业政策相结合，组织专家编制《优势农产品加工行业发展指导目录》，指导各地对优势农产品加工业进行重点扶持，真正把具有优势的农产品加工业做大做强。

　　（三）农产品加工业质量安全行动

　　与食品安全战略和无公害食品行动计划相结合，建立完善符合我国实际和国际惯例的农产品原料和加工业制品质量安全标准体系。根据农业部制定的《农产品加工业标准制（修）订指南》的要求，加快农产品加工标准的制修订力度；积极引进和采用国际标准，并逐步与国际接轨；建立对加工品国际标准、特别是主要贸易国加工品标准动态跟踪制度。进一步加强质量安全的监督、检查、检测体系建设，建立一个既符合我国国情，又与国际接轨的加工品检测检验体系。制定进一步加强农产品加工业质量安全工作的意见。

　　（四）农产品加工业外向型行动

　　与“引进来”和“走出去”战略相结合，鼓励农产品加工企业引进国外智力、先进技术、工艺及装备；积极引导农产品加工出口企业进入出口加工贸易区，引导农加工企业扩大出口，有条件的企业到境外投资办厂，建立原料基地或技术研发中心；帮助农产品加工企业到国外、境外举办产品博览会，开拓国际市场；根据国际市场的需求，建立适应不同国家和地区需要的加工基地，避开或突破贸易壁垒，千方百计扩大农产品及其加工制品的出口。培植500个农产品加工出口基地及200个跨国经营示范企业。

　　（五）农产品加工业兴县富民行动

　　与农业产业化相结合，大力培植农产品加工龙头企业，重点扶持100个农产品加工业示范县、500家国家级重点龙头企业，鼓励其实行产业化经营，通过订单合同、合作制、股份合作制等经营组织形式，推动龙头企业与农户之间建立稳固的利益联结机制，优化和延长农业产业链，提升其对农户的带动力，促进县域经济的发展。

　　（六）农产品加工业布局优化行动

　　与国家产业政策和小城镇战略相结合，引导农产品加工业合理布局。扶持粮食主产区发展以粮食为主要原料的农产品加工业，重点是发展粮食深加工。引导农产品加工企业向优势农产品产业带、农产品加工园区和小城镇集中，促进优势农产品产业带的形成，推动小城镇建设。命名一批全国农产品加工业园区，树立典型，充分发挥其示范带动作用。与国家西部大开发战略和振兴东北老工业基地战略相结合，引导东部地区与中西部地区企业、东北地区企业、国内企业与国外及港澳台地区企业开展交流与合作，大力开发该区域农产品资源。

　　（七）农产品加工业政策突破行动

　　与国家宏观调控政策相结合，协调落实已有的促进农产品加工业发展的财政贴息、投资参股、信贷扶持、税收政策等措施。深入研究国外发达国家促进农产品加工业的政策，探讨我国实行这些政策的可能性。根据农产品加工业发展的客观需要，协调有关部门，制定切实可行的扶持政策，加大财政对农产品加工业的扶持力度，促进农产品加工业技术进步和创新；引导各地结合实际，制定相应的扶持政策。

　　四、开展农产品加工推进行动的工作措施

　　（一）提高认识，加强领导。要进一步增强开展农产品加工推进行动，促进农产品加工业发展重要性和紧迫性的认识，树立发展农产品加工业就是发展农业和农村经济，扶持农产品加工业就是扶持农民的观念，切实摆上重要工作位置，加大工作力度。农业部农产品加工业领导小组负责对农产品加工推进行动的重大事项进行协调、安排、布置。农业部农产品加工业领导小组办公室负责组织实施，落实相关责任，建立激励机制，开展总结与表彰。各地要明确领导和相应机构负责组织农产品加工推进行动，保证这项工作的顺利开展。

　　（二）制定方案，抓好落实。为搞好农产品加工推进行动，我部组织制定了《农产品加工推进行动方案》。农业部各有关司局、各地农业行政管理部门，要在调查研究的基础上，根据本单位的职能和本地实际，制定具体的推进行动方案，以明确指导思想、目标任务、具体内容和工作措施等，并组织实施，抓好落实。

　　（三）制定宣传方案，加大宣传力度。各有关方面要根据农产品加工推进行动的具体内容，制定详细的宣传方案，组织新闻媒体加大对所开展活动的宣传力度。同时，要大力宣传农产品加工业的重大成就、重要地位和作用，总结推广各地发展农产品加工业的经验，宣传加工企业带动“三农”的典型事迹。

　　(四)突出工作重点，实现重点突破。农产品加工推进行动以食品加工业为主，即以粮食加工、肉蛋奶制品加工、饮料加工、果品加工、水产品加工、蔬菜加工、茶叶冷藏加工及特色农产品加工等为主。各地要在调查研究的基础上，以市场为导向，根据本地区农产品资源优势、传统工艺优势及技术设备能力等，确定并突出本地区农产品加工业的发展重点，着力解决农产品加工业发展中存在的主要困难和关键问题，努力提高农产品加工业的质量和效益，促进农产品种养加、贸工农协调发展。

　　（五）调动各方面积极性，整合现有力量和资源。各级农业行政管理部门要主动加强与有关部门的联系和协调，争取支持，形成合力，使资金、技术、人才等向农产品加工业倾斜。要本着有统有分、统分结合的原则，整合现有资源，实施重点突破。部各有关单位各司其职，各负其责，在不改变现有计划、资金、项目运行方式及隶属关系的条件下，列出专项投资计划，使我部现有力量和资源向农产品加工业倾斜。

　　（六）协调落实政策，创造宽松环境。认真组织落实好国家和有关部门、地方政府在鼓励发展农产品加工业、加大国家基本建设投资和财政支农资金对农产品加工业的投入力度、增加农产品加工业的贷款总量、税收优惠政策、土地使用和科技教育培训等方面的政策。根据农产品加工业发展的客观需要，协调国务院有关部门，制定切实可行的扶持政策，争取将农产品加工业列入财政专项，对技改给予贷款贴息；创造条件，完善农产品加工业的增值税政策。同时各地要结合实际，制定相应的扶持政策。

　　（七）培育骨干企业，推进农业产业化经营。要着重培植一批技术创新能力强、产业关联度大、带动能力强、有国际竞争力的农产品加工骨干企业，积极培植支柱产业和区域特色产业，发展高科技、精深加工企业。大力推广公司+基地+农户，生产、加工和销售一体化的经营方式，引导农产品加工企业和农民建立起稳定的紧密关系和利益联结机制，形成真正的利益共同体，促进企业做大做强。

　　（八）完善服务体系，提供良好服务。完善科教服务体系，为农产品加工业发展提供科教服务。建立健全信用担保体系，解决农产品加工企业贷款难的问题。加强农产品加工业的信息体系建设，以中央电视台第7套农业节目、中国农业信息网和乡镇企业信息网为基础，建立农产品加工业信息发布平台，做好信息的收集、整理、分析和及时发布，以满足政府制定政策和企业进行生产经营决策的要求。鼓励成立农产品加工专业协会，并成立中国农产品加工业协会。引导协会根据农产品加工推进行动的总体要求，积极开展技术推广、培训、管理、信息等各方面的服务，在政府、市场、企业、农民之间以及生产、加工、贸易之间充当桥梁与纽带，维护各方的权利与利益。