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四川省宜宾市人民政府


第 10号

《宜宾市社会稳定风险评估实施细则》已经 2011 年 2 月 11
日宜宾市人民政府第62次常务会议审议通过，现予发布，自 2011
年 3月1日起施行。





市长：

二 O一一年二月十四日



宜宾市社会稳定风险评估实施细则

第一条 为全面落实源头治理，切实加强在作决策、出政策、
上项目、搞改革中的社会稳定工作，确保各方面工作的顺利推进，
根据《四川省社会稳定风险评估暂行办法》 ，结合宜宾实际，制订
本细则。
第二条 本市行政区域内，重大事项的社会稳定风险评估适
用本细则。
第三条 本细则所称重大事项，是指我市经济社会发展中事
关人民群众切身利益，有可能影响社会秩序和公共安全的重大决
策、重大改革措施、重大项目和重大活动等事项。社会稳定风险
评估，是指在作决策、出政策、上项目、搞改革前，对涉及重大
事项的社会稳定方面进行评估，预测可能引发不稳定的因素或情
况，提交重大事项责任主体审定的活动。
第四条 社会稳定风险评估应当坚持以下原则：法治、民主、
科学； “谁主管谁负责、谁决策谁负责” ；以人为本、客观公正；
属地管理，分级负责。
第五条 各级政府领导和管理本行政区域内社会稳定风险评
估工作。各级各部门主要负责人是本区域、本部门社会稳定风险
评估工作的第一责任人，分管领导是直接责任人。
第六条 市、区县两级维护社会稳定领导小组办公室负责对
本区域的社会稳定风险评估工作进行督导和协调。
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第七条 评估范围主要包括如下重大事项：
（一）事关较大范围群众切身权益的重大决策；
（二）事关相当数量群众切身利益的重大改革措施；
（三）事关较多群众切身权益的重点项目；
（四）事关较多群众切身利益的教育、收费、价格等行政管
理调整行为；
（五）其他相关事项。
第八条 以下重大事项应当开展社会稳定风险评估：
（一）涉及职工分流或职工利益变动的国有企业（国有控股
企业）改制、重组、上市、拆迁等事项；事业单位机构改革事项；
国有企业（国有控股企业）职工收入分配制度重大改革事项；
（二）涉及养老、医疗等社会保险制度及促进就业政策等重
大调整；社会救助政策重大调整等；
（三）经济适用住房、廉租住房等住房保障政策重大调整；
城市基础设施建设、旧城改造中的拆迁补偿、居民安置等政策重
大调整，房地产市场、物业服务管理等政策重大调整；
（四）水、电、燃气、粮食、公共交通、教育、医疗、药品
等关系群众切身利益的商品、服务价格和收费标准重大调整；
（五）涉及农村土地经营权流转及农民土地征收征用、拆迁、
补偿、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施；
（六）可能造成环境严重恶化或加大污染物排放的重大建设
项目等；
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（七）重大自然灾害和重大疫情的预警防控方案；食品、药
品安全预警防控监测方案；重大安全、质量事故处置；洪水、干
旱、地震等重大自然灾害后的重要恢复重建项目建设；
（八）涉及人员多、敏感性强，可能对社会稳定产生影响的
重大活动；
（九）可能引发历史遗留问题的重大事项；
（十）有关民生问题的行政规范性文件的制订；
（十一）其他涉及群众切身利益的重大事项。
各级政府及有关部门按照前款规定结合实际情况确定应当开
展社会稳定风险评估的具体事项。
第九条 凡重大事项决策前，都应围绕可能存在的风险，开
展合法性、合理性、可行性、可控性等评估工作，认真分析研究
可能存在的不稳定隐患和问题，科学评判风险程度和可控范围，
为科学决策提供依据。
（一）合法性评估。是否符合国家法律、法规、规章及法定
程序；是否符合党的路线方针政策；是否符合中央、省、市党委
政府制订的规范性文件规定；政策调整、利益调节的法律、政策
依据是否充分。
（二）合理性评估。是否符合科学发展观的要求；是否反映
绝大多数群众的意愿；是否兼顾群众的现实利益和长远利益；是
否兼顾各方面利益群体的不同诉求；是否遵循公开、公平、公正
原则。
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（三）可行性评估。是否符合本地经济社会发展总体水平，
本级财力能否承受；是否已征求广大群众的意见和已组织开展前
期宣传解释工作，并得到大多数群众的接受和支持；是否具有相
关政策的稳定性、连续性和严密性；出台的时机是否成熟；是否
会导致相关行业、相邻地区群众的攀比；实施方案是否周密、完
善、具体、可操作。
（四）可控性评估。是否存在引发信访突出问题或群体性事
件的苗头性、倾向性问题；是否存在其他影响稳定的隐患；是否
有相应的预测预警措施和应急处置预案；是否有化解不稳定因素
的对策措施。
第十条 凡应进行评估的重大事项，决策的提出部门、政策
的起草部门、项目的报建部门、改革的牵头部门、工作的实施部
门是负责组织实施相应事项社会稳定风险评估的责任主体。
一个事项涉及多个部门和行业的，由同级党委、政府指定评
估责任主体。
第十一条 市级重大事项由市级相关职能部门牵头负责进行
评估，县级重大事项由县级相关职能部门牵头负责进行评估。其
中，发展改革部门牵头负责重大改革决策、物价管理等方面；国
资委牵头负责所属企事业单位改制改革等方面；住房城乡建设部
门牵头负责重大项目的规划、建设等方面；国土资源、房管部门
牵头负责资源开发、土地征收、房屋拆迁、物业管理等方面；交
通运输部门牵头负责交通运输等方面；环境保护部门牵头负责生
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态、环境等方面；人力资源社会保障部门牵头负责社会就业、劳
动保障等方面；卫生部门牵头负责传染病爆发流行和医疗服务等
方面；城管执法部门牵头负责城市管理和执法等方面；农业部门
牵头负责涉及“三农”法规政策及相关工作落实等方面；机构编
制部门牵头负责机关、事业单位改革等方面；政府应急部门牵头
协调政府有关部门负责公共安全事件的预警、防控等；其他职能
部门按分工牵头负责职能范围内的事项。
第十二条 重大事项评估由评估责任主体成立专门的社会稳
定风险评估小组，组织相关部门和专家、学者或委托有资质的第
三方机构进行。重大事项评估应当遵照以下程序：
（一）确定评估事项。凡是涉及第八条内容之一的，应当将
其确定为评估事项。
（二）制订评估方案。明确指导思想、组织形式、工作目标、
时间安排及具体要求。
（三）组织进行评估。评估应当通过收集相关文件资料、问
卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式就重大事项征求意
见，对社会稳定风险进行预测和评估，也可以组织相关部门和专
家、学者评估论证。
（四）编制评估报告。对社会稳定风险评估工作进行全面汇
总和分析论证；作出无风险、有较小风险、有较大风险和有重大
风险的风险评估；对重大事项的实施作出可实施、可部分实施、
暂缓实施或不实施的建议。
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（五）制订工作预案。对评估出来的不稳定隐患，制订调处
化解和应急处置工作预案。
第十三条 风险评估报告应当作为重大事项决策的前置条件
和重要依据，由重大事项责任主体审定。重大事项责任主体应当
对风险评估的相关材料进行审核审查，确保客观、准确，作出可
实施、可部分实施、暂缓实施或不实施的决定。
评估报告应当报同级维稳、信访、应急部门备案。
第十四条 社会稳定风险评估工作纳入对地方党委、政府和
部门目标责任考核范畴，对应进行社会稳定风险评估而未实施或
组织实施不力，引发大规模集体上访或群体性事件的，对有关单
位及其主要责任人和直接责任人进行责任追究。
第十五条 各区县政府和市政府各部门应当根据本细则制订
具体实施办法。
出台、实施涉及群众切身利益和社会普遍关注重大事项的经
济组织或社会团体，是该重大事项的责任主体，应当参照本细则
开展社会稳定风险评估。
第十六条 本细则由市委维护社会稳定领导小组办公室负责
解释。
第十七条 本细则自2011年3月1日起施行，有效期5年。







基层群众性自治组织出具的结婚证明

孟琦


基层群众性自治组织出具的结婚证明可作为双方存在婚姻关系的证据


　　案情：张某（原告）起诉李某（被告）要求法院依法解除双方婚姻关系，双方1998年结婚时被告去民政部门领取结婚证并由其一直保管，原告口头给予同意，婚后双方感情不合，无法继续共同生活，故原告诉至法院。在立案的过程中，原告无法提供婚姻关系的证明，原因有二：1、被告拒不拿出结婚证；2、由于原告住所地民政部门管理混乱，结婚的档案材料丢失，无法提供，同时工作人员流动较大，无人能出具结婚证明。原告唯一能提供的只能是住所地的基层群众性自治组织出具的双方结婚并共同生活的证明。
　　分歧：对于本案法院能否依法受理，有两种不同的意见：一种意见认为，原告无法提供婚姻关系的证明，法院不能依法受理；第二种意见认为，基层群众性自治组织出具的证明可以作为依法受理的依据，可启动诉讼程序。
　　评析：笔者赞成第二种意见。

　　司法实践中，通过诉讼解除婚姻关系需提供以下证据：1、起诉状；2、身份证原件或与原件核对无误的复印件； 3、婚姻关系证明；4、其他证据。其中婚姻关系证明需提供双方结婚证，如果因丢失等原因需提供民政部门提供的结婚证明，否则，法院的作法是不予立案，当事人常常无法提供的恰恰正是婚姻关系的证明，但他们在在大多数情况下能提供基层群众性自治组织出具的结婚关系证明。因此，能否提供婚姻关系证明是近年来婚姻案件立案中受理与否的焦点。

一、基层群众性自治组织的地位和作用。

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》于1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过并于1998年11月4日公布实施，其中第二条之规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。第二十三条之规定：村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律法规和国家的政策，办事公道、廉洁奉公，热心为村民服务。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过并于1990年1月1日起实施，其中第二条之规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。第三条：村民委员会的任务（三）调解民间纠纷，协助维护社会治安。从这两部法律的的实施及相关法条可以看出，全国人民代表大会立法对基层群众性自治组织的重视，我国基层性自治组织在社会经济发展，人民生活中的地位和作用。从现实生活中，我们也有切身的体会，基层群众性自治组织的积极作用日益突现，为构建和谐社会、社会主义新农村产生的巨大的作用，全社会都给予其巨大的支持和帮助。

二、基层群众性自治组织出具的婚姻关系证明的效力应当得到认可。
　　在我国国家机构的设置上，基层群众性自治组织没有关于婚姻关系管理方面的行政职权，其行为是由基层群众多数人意志的表达，是一种约束本集体组织成员的行为，对外的效力不足。我们在承认这一点的同时也要认识到承认其地位，重视其作用，不能只停留在口头上、文字上，其行为对外效力也应该得到一定的认可，这样才能更有利地发挥基层群众性自治组织的作用。
　　本案中，被告拒不拿出结婚证并且百般阻挠原告起诉立案，同时民政部门由于机构人员变动加之一些经济落后地区没有实现微机管理，长期以来都是由人工操作，不慎丢失或因其它原因查不到结婚档案后也没有相应的记录，这就导致原告无法提供结婚证明。在这种情况下，大部分法院的做法是：1、不予受理；2、要求原告变更诉讼请求；3、要求原告继续提供婚姻关系证明。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定，起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。第一百一十一条规定，人民法院对符合本法第一百零八条的起诉必须受理，无法提供婚姻关系证明对起诉来说达不到第一百零八条第一项的要求，但从维护当事人的合法权益角度出发，基层群众性自治组织的证明在合法性、客观性、关联性的审查后应当给予尊重，因此在离婚案件越来越复杂的情况下简单的不予受理不合适。对于变更诉讼请求，一些法院的做法是无法提出婚姻证明的情况下由解除婚姻关系变更为依法分割非法同居生活中的财产，但好多情况下被告在庭审中出据了结婚证，原告只能撤诉或法院判决驳回原告诉讼请求，然后原告只能重新起诉离婚，再开庭审理才有可能解除婚姻关系，维护自己的权利。这种看似顺利终结了离婚纠纷，但却增加了当事人的讼累，无论是从物质上还是精神上都增添了不少的负担。对于继续提供婚姻关系证明，但事实是看似合法的要求对原告来说是无法承受之重。首先，被告百搬阻挠，根本无回旋余地；其次，民政部门的档案丢失并无记录，其有不可推卸的责任，但已无法挽回。难道确立民政部门的责任后再起诉离婚，那样的话原告的切身利益将无法得到及时保护，且两个程序加起来将会使原告在长时间内处于惶惶不可终日，这也违背了法律的初衷。承认基层群众性自治组织出具的婚姻关系的证明的效力将使这些问题迎刃而解，首先，不仅减少了原告是讼累，顺利开启诉讼程序，而且对那些恶意的阻挠离婚的行为给予打击；其次，使基层群众性自治组织的作用发挥的更加明显，更加肯定了其地位，对社会各方面产生积极的影响。

三、法院对群众性自治组织出具证明给予认可的同时要承担起调查核实的责任。
　　由于一些地区的经济条件有限，人们的法律知识储备不足，加上一些落后的习俗，比如，请了乡亲们吃喜酒，当地人就认为结婚了，但没有办理结婚登记，可在离婚时，基层群众性自治组织也开具了结婚证明，在这种情况下，对其效力如何，我们应该保持这样一个态度，即在形式上审查的基础上先行认定给予立案，然后及时进行调查核实，从而减少原告的讼累，真正实现法律立法的主旨和维护当事人的合法权益。同时，我们也应该承认法院对于调查取证的工作做的不到位，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条之规定：人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位不得拒绝。人民法院对有关单位和个人提供的证明文书应当辩别真伪，审查确立其效力。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见，第十三条，依照民事诉讼法第六十四条第二款规定，有人民法院负责调查收集的证据包括：1、当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自相收集的；2、人民法院认为需要鉴定、勘验的；即使基层群众性自治组织的证明出现问题，人民法院也应当肩负起调查取证的责任，孰不知自己的举手之劳对当事人来说有时比登天还难，这样才能真正承担起国家赋予法院的事实职责。


山西省武乡县人民法院
孟 琦