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试论新《律师法》对公诉工作的影响及对策

周德锋 赖兴平

2008年6月1日起实施的新《律师法》，对律师会见权、阅卷权、调查取证权和庭审言论豁免权作了一些新的规定，为律师更好地履行职责提供了法律保障。总体上看，此次律师法的修改更为强调案件的公开性,突出控辩双方的平等性和对抗性，使得控辩双方的关系走向真正意义上的平等。律师权力的扩张，也意味着检察机关公诉工作将面临一次重大的考验和全新的挑战，因此，如何更新观念，调整工作策略，充分认清这些挑战并提前作好应对准备，是检察机关公诉部门必须面对的一个重要课题。笔者结合工作实践及具体适用新《律师法》过程中遇到的问题，浅谈新《律师法》对公诉部门带来的影响和挑战以及对策。

一、新《律师法》给公诉工作带来的影响和挑战

1、新《律师法》与现行《刑事诉讼法》的冲突，给公诉工作的具体操作带来一定难度。由于此次《律师法》修改没有与《刑事诉讼法》的修改配套进行，在律师的会见权、阅卷权、调查权三方面的法律程序规定上两部法都有冲突，造成在有些具体公诉工作实践中难以操作，主要表现在：一是案卷材料范围和查阅、摘抄、复制时间界定不明。《律师法》颁布后既无相应的与现行《刑事诉讼法》衔接的说明，也无相应的有权解释，造成了具体适用过程中对这些冲突的规定无所适从。如“案卷材料”和“与案件有关的所有材料”，是否包括检察机关公诉部门的内部工作材料。律师“自案件审查起诉之日起” 可以查阅、摘抄、复制案件材料，是否意味着律师可以和公诉承办人同时阅卷，甚至在承办人尚未阅卷的情况下是否也可阅卷等等。二是证据开示的单向性。在法律未规定对于律师自行调查收集的证据，辩护人有向公诉方进行开示的义务的情况下，必然会让公诉人在庭审时居于证据掌控的弱势地位，如何克服这种信息的不对称，避免在庭审中出现“证据突袭”， 造成诉讼迟延和诉讼成本的增加，现行新《律师法》及《刑事诉讼法》都缺乏相应的操作细则来弥补。三是律师权力行使与权力救济脱节。新《律师法》没有明确规定律师权利保障的救济措施，现实中，对于其他部门对律师权力行使的种种刁难，律师往往求助于公诉部门，而公诉部门由于缺乏法理的支持和具体的操作规则，其措施往往只能提出检察建议，或者向有关个人提出口头或者书面告知，这种监督属于软监督，效果不大，加上受部门间及工作上的利害关系影响，公诉部门也常常爱莫能助。

2、新《律师法》与传统侦诉模式的冲突，导致公诉工作向前延伸困难重重。公诉的成功取决于证据，证据的收集主要靠侦查，侦查中心主义是我国诉讼程序的一个突出特点。但随着新《律师法》的实施，这种以侦查为中心的诉讼架构逐渐丧失了原有的地位，侦查部门要按照公诉的标准及时收集、审查、固定证据，以此构建大控方的格局，才能避免律师权力扩张带来被动办案的局面。因此，公诉方为取得有利地位必然会加大对侦查监督的力度和引导的重视，但是在实践操作中，由于公检之间并没有事实上的隶属关系，加上介入侦查的办案人由于学识、侦查能力等原因难以实行有效指挥侦查，势必造成法律与实际脱节，而且过度介入也有可能会出现办案责任不明，相互推诿的现象，不利于发挥其积极性，影响刑事司法的效率。因此，如何协调、解决侦诉两者之间的关系，保证案件“立得准、侦得好、诉得出、判得了”，达到优势互补、相得益彰的效果是在当前公诉工作在新《律师法》实施后面临的一大难题。

3、新《律师法》与现行办案机制的冲突，使公诉工作不稳定因素增加。修改后的《律师法》解决了“有效辩护”的问题，但是并没有解决好“有效指控”的问题，传统“由供到证”、“重实体、轻程序”的办案机制逐渐瓦解，加上律师权力的大幅度扩张，使得公诉工作中不稳定因素的增多。主要表现在：一是收集、固定证据难度加大。律师会见权的提前，有利于保障犯罪嫌疑人的合法权利，但另一方面，却稳固犯罪嫌疑人的心理防线，强化拒供心理，从而增加收集证据的难度。同时，律师会见并了解有关案件情况后，将会寻找有关证人调查核实，由于证人与犯罪嫌疑人之间具有利害关系及出于自身利益考虑，证人可能会出现避证、拒证心理，甚至可能出现作伪证的现象，无疑增加固定证据的难度。二是串供翻供概率加大。由于律师在审查起诉阶段可以查阅公安移送的证据卷材料，可以知悉案件的全部证据及全案的证据弱点、薄弱环节以及案件相关证人的证言或者其他同案犯的供述，这就为律师在犯罪嫌疑人和证人之间、犯罪嫌疑人和同案犯之间进行串供翻供提供了条件，如果一些不法律师有意识地提醒有关涉案人员，帮助嫌疑人实现串供的目的，犯罪嫌疑人就有可能在审查阶段翻供串供。三是公诉工作风险增加。新律师法赋予了律师在审查起诉阶段独立的调查取证权和全面的阅卷权，律师在证据掌握方面形成了单向的信息优势，这种状况就给公诉人在审查起诉工作中如何分析案情和审查证据带来了一定难度。公诉人在庭审过程中，可能会发现有的证据是原来未曾发现的，有的证据与指控证据相矛盾，对同一问题不同的证据角度不同等等，这些情况的出现会打破原有的指控思路，延期审理的情况会增多，改变起诉指控意见的情形也会出现，在缺乏其他有利证据的情况下，还可能会造成案件的撤销或不起诉。

二、公诉部门应对新《律师法》挑战的策略

《律师法》的修改短期之内必然会对公诉工作造成影响，但从长远看来，有利于推动我国民主、法制发展进程，有利于在司法工作中实现保障人权的理念，更有利于公诉部门提高自身业务水平、提高案件质量。

1、转变“三个观念”，突破传统执法观念束缚。

（1）、由被动等待向主动出击转变。随着新《律师法》实施，公诉工作将面临更多挑战。在立法上，亟须完善制度开示制度、强化侦查措施和手段、完善证人制度等，这的确是彻底解决此问题的有效途径。然而，完善立法需要一个长期而繁复的过程，并不能解决当前工作所面临的困境。因此公诉部门必须要主动出击，结合自身工作实际，改变传统办案模式，注重在办案工作的合法性、规范性和技巧性上下功夫，建立健全纵向指挥有力、横向协作紧密、信息畅通灵敏、运转高效有序的办案机制，才能应对现阶段所面临的困难和挑战。

（2）、由重实体、轻程序向二者并重转变。新《律师法》的出台是保障人权和顺应形势发展的需要，律师权力的扩张表明了随着法律的不断健全和完善，程序公正逐步受到重视，并逐渐形成共识。针对这样的情况，公诉人员在案件审查工作时，要改变“重实体、轻程序”“重口供，轻证据”、“重权力、轻权利”的执法观，不仅要追求实体的公正，也要重视程序的公正，在程序上不能存在任何侥幸的心里，必须坚持程序公正来保障实体公正，实现真正的司法公正。

（3）、由单边职权主义向控辩双方平等对抗转变。此次新《律师法》通过赋予律师更大、更独立的执业权，抑制公诉权和提升辩护权，促使控辩双方的力量更趋近于平等，针对这种平衡关系的新格局，公诉部门要用科学发展的眼光，重构控辩平衡关系，注入平等武装、平等合作理念，寻求新的控辩平衡关系，探索刑事证据研究新方向，从而减少诉讼风险，实现最大正义。

2、强化“三个意识”， 提升公诉队伍专业化建设

（1）、强化证据意识，提高庭前预测能力。新《律师法》对公诉工作的影响主要体现在证据的收集、固定、拓展等方面，因此公诉人必须强化证据意识，确保指控犯罪证据确实、充分。一是努力完善、固定和补强证据。必须弱化对口供等言词证据的依赖，重视对实物证据的审查和运用，重点审查供述前后的矛盾点、供证之间的矛盾点，为分析论证提供准确依据，对移送的案卷材料中的瑕疵证据，应及时予以排除。二是要做好庭前预测分析。全面收集证明犯罪嫌疑人有罪、无罪、罪重、罪轻的各种证据，做到防患于未然，针对法院注重采信被告人当庭供述和证人当庭证言的情况，及时掌握律师介入后证据可能发生变化的情况和被告人的思想变化情况，预测庭审时可能出现的翻证、翻供现象和其他对指控不利的情况，事先周密预测，拟出应对方案，做到未雨绸缪。

（2）强化快攻意识，提高办案效率。新《律师法》使辩护律师在审查起诉阶段即可对案件信息全面掌握，从而可以有针对性地开展辩护工作，而其收集的无罪、罪轻证据却不一定向公诉人员开示，从而形成控辩双方信息的不对称。因此，公诉部门可以通过提前介入刑事案件的侦查工作、建立相互配合的案件协调机制等方式，提前熟悉证据，了解案件证据情况，案件一旦移送审查起诉后，在保证律师阅卷权的前提下，公诉人可以提高办案效率，快速办结案件，通过对案件的快速办理，“压缩”辩护律师作针对性调查取证的时间，降低诉讼风险。

（3）强化技能意识，提高公诉应变能力。一是要根据实际情况，围绕公诉职业道德、职业能力、职业责任、职业纪律和职业形象，有针对性地采取措施，切实培养和提高公诉人的证据审查判断能力、法律适用能力、当庭应变能力和沟通技巧等。二是加强实战业务培训，提高办案人员的证据审查能力和出庭支持公诉水平，建立定期业务学习制度，通过组织专家授课、分组讨论、经验介绍、案例讲评等方式，提高办案人员审查、分析、判断、把握和运用证据的能力。三是推进岗位练兵，定期组织庭审观摩，观看审判纪实录像，对部分有影响和疑难的案件，在出庭前后，召开会议对案件辩论的焦点进行分析，集思广益，总结经验，找出差距，不断提高公诉人应变能力。

3、完善“三个机制”，构建公诉工作新模式

（1）、完善侦诉衔接工作机制。一是构建大控方的工作格局。建立以“公安机关邀请介入为主，公诉部门主动提请介入为辅”的制度，针对各种不同的案件，对一些疑难案件的定性，以及涉及罪与非罪、是否立案等问题及时提出自己的意见和建设，避免适用法律和错误。同时按照实行主诉检察官办案责任制的实际情况，将主诉检察官办案责任制与介入侦查引导取证工作相衔接，使二者同步进行，构建大控方工作格局。二是建立适时引导侦查取证工作机制。公诉引导侦查取证不能代替公安机关的侦查活动，侦诉一体化机制不是建立在体制上的，主诉检察官引导的取证工作是诉讼需要，不包涵着隶属或领导因素，因此公诉部门要建立适时引导侦查取证工作机制，根据法庭举证的具体要求，对侦查部门下一步侦查取证工作提出具体意见和建议，绝不能不择时机地引导，甚至因此干扰侦查工作。三是加强对侦查工作宏观指导。通过定期举行侦查和公诉部门主要部门负责人和具体承办人参加的联席会议，围绕办案和工作中存在的突出问题，分析案件办理形势，通报审查起诉和出席法庭支持公诉的情况，争取达成共识。同时，公诉部门可以根据实际情况制定出具体的《公诉案件证据标准》，使公安机关更准确地把握侦查取证的方向，明确控诉犯罪的证据标准，使侦查活动更接近庭审的要求。

（2）完善案件动态监控机制。一是要犯罪嫌疑人、证人进行心理监控。当律师会见犯罪嫌疑人之后和向证人取证之后，办案人应及时了解掌握嫌疑人供述状态及证人作证状况，掌握其心理动态，分析是否可能出现翻证现象。对于已经翻证的，应当查明真实原因，及时采取措施加以解决。特别是对关键证人的动态监控，可以制作检察机关办案人员联系卡，在复核证人证言时，将联系卡交给证人，并告知他们如果自己人身受到威胁，可以立即向检察机关报告，由检察机关对其提供必要的保护。二是办案流程的动态监控。通过程序化流程的工作流程，对各项业务工作的程序、质量标准、办案时限进行全面控制，将案件的经办都纳入到质量办案体系的监控当中，形成了一套高效的流水生产线，对案件进行全方面的监控，确保案件质量。

（3）、完善与律师交流机制。一是尊重和保障律师权力的行使。保障律师权力的行使，不仅需要完善人员和机构设置，要建立专门阅卷室；设置专门人员负责接待律师，监督、保管案卷材料；添置相关的复印设备等等。同时要对保障律师法的实施进行法律监督，规范律师会见过程中，律师资格审查以及相关程序，与其他部门沟通协调，达成一致，将律师与司法机关、执法机关的关系进一步规范化、制度化。二是拓宽与律师的交流途径。进一步探索和改变控辩双方庭审前交流机制，搭建良好的沟通平台，将控辩双方能够解决的问题在庭审前解决。公诉部门在审查起诉期间，应告知辩护律师有提出书面意见的权利，要求律师对自行调查取证的重要证据，应该在开庭前告知或递交给公诉部门，以便检察院可以在第一时间全面了解和掌握犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据，在审查中，公诉人可以有针对性地与律师交流，听取辩护律师的意见，使控辩双方的对抗提前进行，随时纠正和调整不正确的观点。三是加强与司法行政部门及律师协会的沟通联系。公诉机关既要支持和保障律师依法执业，又要加强与各级司法行政部门及律师协会的联系，及时通报情况，建议并督促他们加强对律师的管理，规范律师行为，防止和及时惩戒律师的违法行为，发现犯罪的，及时移送有关部门依法追究刑事责任。

（2）完善案件动态监控机制。一是要犯罪嫌疑人、证人进行心理监控。当律师会见犯罪嫌疑人之后和向证人取证之后，办案人应及时了解掌握嫌疑人供述状态及证人作证状况，掌握其心理动态，分析是否可能出现翻证现象。对于已经翻证的，应当查明真实原因，及时采取措施加以解决。特别是对关键证人的动态监控，可以制作检察机关办案人员联系卡，在复核证人证言时，将联系卡交给证人，并告知他们如果自己人身受到威胁，可以立即向检察机关报告，由检察机关对其提供必要的保护。二是办案流程的动态监控。通过程序化流程的工作流程，对各项业务工作的程序、质量标准、办案时限进行全面控制，将案件的经办都纳入到质量办案体系的监控当中，形成了一套高效的流水生产线，对案件进行全方面的监控，确保案件质量。

（3）、完善与律师交流机制。一是尊重和保障律师权力的行使。保障律师权力的行使，不仅需要完善人员和机构设置，要建立专门阅卷室；设置专门人员负责接待律师，监督、保管案卷材料；添置相关的复印设备等等。同时要对保障律师法的实施进行法律监督，规范律师会见过程中，律师资格审查以及相关程序，与其他部门沟通协调，达成一致，将律师与司法机关、执法机关的关系进一步规范化、制度化。二是拓宽与律师的交流途径。进一步探索和改变控辩双方庭审前交流机制，搭建良好的沟通平台，将控辩双方能够解决的问题在庭审前解决。公诉部门在审查起诉期间，应告知辩护律师有提出书面意见的权利，要求律师对自行调查取证的重要证据，应该在开庭前告知或递交给公诉部门，以便检察院可以在第一时间全面了解和掌握犯罪嫌疑人无罪或罪轻的证据，在审查中，公诉人可以有针对性地与律师交流，听取辩护律师的意见，使控辩双方的对抗提前进行，随时纠正和调整不正确的观点。三是加强与司法行政部门及律师协会的沟通联系。公诉机关既要支持和保障律师依法执业，又要加强与各级司法行政部门及律师协会的联系，及时通报情况，建议并督促他们加强对律师的管理，规范律师行为，防止和及时惩戒律师的违法行为，发现犯罪的，及时移送有关部门依法追究刑事责任。



继续盘问、留置制度刍议

刘辉


一九九五年二月二十八日第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议审议通过的《中华人民共和国人民警察法》规定公安机关为维护社会治安秩序，有权对符合法定条件的有违法犯罪嫌疑的人员行使继续盘问权、留置权。按照《人民警察法》第9条的规定，公安机关的人民警察在维护社会治安秩序时对于经当场盘问仍然不能证实或排除被当场盘问人的违法犯罪嫌疑，同时符合规定的四种条件时，将被当场盘问人带至公安机关，经该公安机关负责人批准，将被当场盘问人留置在公安机关，以保证继续盘问的顺利进行。留置盘问权主要包括两方面的内容。一方面是公安机关的人民警察经该公安机关负责人批准，有权对有违法犯罪嫌疑的人予以扣留，另一方面是公安机关的人民警察对被留置人继续进行盘问调查。公安机关行使继续盘问和留置权必须遵循如下程序：{一}公安机关人民警察在执行追捕逃犯，调查案件，巡逻执勤，维护公共场所治安秩序，现场调查等职务活动中，发现有形迹可疑，有违法犯罪嫌疑的人员；（二）经出示表明自己人民警察身份的工作证件，对发现的嫌疑对象进行当场盘问；（三）经当场盘问，仍不能证实或排除嫌疑对象的违法犯罪嫌疑，同时符合《人民警察法》规定的四种条件时，将嫌疑对象带至公安机关，经该公安机关负责人批准，对嫌疑对象予以留置、继续盘问。继续盘问和留置制度的实施，对于公安机关打击犯罪，维护社会治安秩序提供了重要的法律支持和制度保障。但在《人民警察法》的实施过程中，超范围留置，随意留置现象层出不穷，个别公安机关甚至把留置作为一种扣押“人质”的手段，严重侵犯了公民的人身自由权利。同时，随着公民依法维权的意识不断增强，继续盘问和留置制度中存在的问题，又常常将公安机关及其人民警察置于非常不利的位置。在当前贯彻“三个代表”重要方针和依法治国方略深入人心之际，为切实保护公民的合法权益不受侵犯，有必要对《人民警察法》规定的继续盘问和留置制度中存在的法律问题进行深入探讨，以便更好地打击犯罪，保护人民。因此，笔者以为，由于《人民警察法》第九条规定了继续盘问和留置制度，这在客观上就产生了一系列的法律事实和法律后果，再加之在实际执法中一些不规范的行为，更加引起了人们对继续盘问制度所产生的法律后果的关切，对于继续盘问和留置制度在法律性质、法律后果、救济制度、适用对象、法律程序等方面的问题值得进行深入探讨。
需要说明的是，本文在对继续盘问和留置制度进行讨论时，力图站在既保护公民的合法权利、规范公安机关依法行政，又适合我国国情、有利于公安机关打击犯罪、保护人民的角度。
一、 继续盘问和留置的法律性质
继续盘问和留置制度是由《人民警察法》第9条规定的。公安部在随后发布的《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中又特别规定：“经县级以上公安机关批准，公安派出所，城市公安分局和县（市）公安局可以设留置室”。据此，有人就理解为在事实上就形成继续盘问和留置制度的实际内容为：被盘问人经该公安机关批准继续盘问后，即被留置于留置室，以便继续盘问。在留置室的设置中，公安部规定，留置室必须具备“安全、卫生、通风、采光”等基本条件。正是出于安全考虑，留置室一般都是“铁门、铁窗、铁锁”。很明显，对于公民和社会而言，继续盘问和留置的现实意义就是公安机关以限制人身自由为手段对被继续盘问人进行留置以以保证继续盘问得以顺利进行的一种强制性法律措施。于是，他们就提出这种强制措施是行政强制措施还是刑事强制措施的问题？
在回答这个问题之前，特别需要引起注意的是，《人民警察法》并没有明确规定继续盘问等同于留置，也没有对继续盘问和留置的法律含义予以明确，同时也没有规定对继续盘问人必须采取留置手段。当然，《人民警察法》在这发面做了模糊处理，具体原因在此暂不讨论。依笔者理解，继续盘问和留置是两种不同性质的法律行为。继续盘问是一种警察调查权（中国人民公安大学教授余凌云在《警察调查权之法律控制》一文中就明确指出继续盘问制度是警察调查权），留置是一种行政强制措施。
继续盘问既然是一种调查权，那么，被调查对象既可能是自愿配合调查，也可能是被强制接受调查。也就是行政法学上的任意性调查和强制性调查。任意调查，是运用最为广泛的一种调查方法，指纯粹依赖被调查人协助和同意而进行的调查；强制性调查即是指依赖强制性手段迫使被调查人接受调查。表面上看，好像继续盘问是强制调查，但如前所述，《人民警察法》并未规定对被继续盘问人必须留置，那么也就可以理解为如果被继续盘问人自愿接受公安民警继续盘问，那么，继续盘问就是一种任意性调查；反之，只有当被继续盘问人拒绝配合公安民警继续盘问时，继续盘问才会是一种强制性调查。
当前的一种通行的观念是把留置与继续盘问相等同，这于公安机关依法执行职务是极为不利的。因为留置作为一种行政强制措施，将会引起一系列的法律后果，这在后面再讨论。我们先来看看为什么说留置是一种行政强制措施。
关于对留置的法律性质的认定，《人民警察法》没有作处明确的规定，对于其法律性质的认识，应当说是走过一段曲折的道路。最初就有人不承认留置是一项行政强制措施，而认为是一项刑事强制措施。
我们知道，刑事强制措施来源于《刑事诉讼法》的明确规定。根据《刑事诉讼法》第六章的有关规定，刑事强制措施只有如下五种：拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕。很显然，留置盘问措施不是刑事强制措施。
根据《人民警察法》第6条的规定，公安机关具有双重职能，一是刑事侦查职能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实立案并采取侦查所需的法律措施；二是行政管理职能。公安机关行使继续盘问和留置权是一种行政行为，这一点在理论上应当没有分歧。1997年公安部在下发给各公安机关的《公安机关人民警察基本系质考试复习题要》（公安部政治部编）一书中给留置所下的定义是：“留置是指公安机关为维护社会治安秩序，在一定时间内对被盘问人依法进行继续盘问的一种治安行政措施。”这里我们注意到，公安部政治部在定义中并未使用“强制”二字 。那么，留置盘问究竟是不是一种行政强制措施？
行政法学上给行政强制措施的定义是：“行政强制措施，系指国家行政机关为维护和实施行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律法规的规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为、及财产进行临时性约束或处置的限权性强制措施行为”。行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成要件，具有下列法律特征：1、强制性。它意味着当行政机关实施强制措施时，对象人具有隐忍的义务，否则要承担法律后果；2、非处分性。它一般是限制权利，而不是处分权利；3、临时性。强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为；4、实力性。以作为物理性的动作为特征，如对人身的约束。仔细分析一下，留置的特征与行政强制措施的特征完全吻合。1、强制性。它是不以被盘问人的意志为转移的；2、非处分性。《人民警察法》第9条明确规定：“经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其它强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定；在前款规定的期间不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。”由此可见，留置具有非处分性；3、临时性。留置的时间一般为24小时，最长不超过48小时。可见，它只是一种临时性限制人身自由措施；4、实力性。留置措施是由公安机关负责实施，被留置盘问人在留置期间人身失去自由。
很显然，从理论上来讲，留置是一种行政强制措施。
近几年来，公安部在一些规范性文件中已经明确承认留置是一项限制人身自由的强制措施，如1998年10月13日公安部批复给北京市公安局的《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》（公复字[1998]4号）中就明确指出“在办理劳动教养时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押时间应当折抵劳动教养时间。”
在司法实践上，近年来已经有一些公民对公安机关的留置决定提起行政诉讼，得到了法院的支持。
1999年4月，湖北省鄂州市农民刘祥安因涉嫌盗窃同村村民的珍珠蚌被鄂州市梁子湖区公安分局留置盘问，后因证据不足释放。此后，刘祥安状告该分局非法限制其人身自由。当地两级法院都认为梁子湖区公安分局留置刘祥安的行为是一项行政强制措施，刘祥安有权对公安机关提出起诉。后来经鄂州市中级人民法院裁定，以梁子湖区公安分局违反法定程序为由，判决撤销了该分局对刘祥安的留置决定。
承认留置是一项强制措施，既是法学理论的胜利，也是我国依法治国方略和三个代表重要理论深入人心的必然结果。然而，留置作为一项行政强制措施，就必然会产生一定得法律后果。
二、 留置的法律后果
1、被留置人有寻求法律救济的权利。我国公民的人身自由受我国宪法和法律的保护，对违法限制公民人身自由的行为，公民有权寻求法律救济。我国宪法第41条规定，公民“有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权列利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”公民不服留置盘问决定可以要求行政复议或提起行政诉讼，对于因错误留置而遭受人身和财产损失的，有获得国家赔偿的权利。
《行政复议条例》第9条规定：“公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服，可以向行政机关申请复议。…（二）对被限制人身自由或者财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；…”；《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼；…（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；…”；《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利；（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；…”。上述法律规定充分说明，被留置盘问人对错误的留置决定有申请行政复议，提起行政诉讼和获得国家赔偿的权利。
同时，被留置人还应当享有知情权，申辩权，以及获得法律帮助权。如聘请律师提供法律咨询。
2、留置时间可以折抵其他处罚。《人民警察法》对于留置盘问时间可否折抵其他处罚（比如治安拘留、劳动教养或刑期）只字未提，而公安部又前后作出了两个自相矛盾的解释。公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定：“对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置时间不予折抵”。而其1998年10月13日批复给北京市公安局《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》（公复字 [1998]4号）中明确指出：“在办理劳动教养案件时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押的时间应当折抵劳动教养时间。羁押一日折抵劳动教养一日。”虽然现阶段法律规定还有矛盾之处，但应当看到的是，法律发展的趋势是承认留置是一种限制人身自由的强制措施，并逐步承认留置时间可以折抵其他处罚。
3、违法留置将可能承当非法拘禁的法律后果。公安机关人民警察违法留置是否构成非法拘禁罪？这是一个值得探讨的问题。在司法实践中已经出现这类问题。2001年某铁路派出所副所长就因违法留置被某铁路运输检察院以涉嫌非法拘禁罪提起公诉，某铁路运输法院一审判处罪名成立，应当承担刑事责任。后虽被二审法院改判无罪，但认定某副所长存在执法过错，并向某铁路公安处发出了司法建议书。
从上面的论述中可以看出，留置作为一种行政强制措施，将会产生一系列的法律后果。现在再回到前面讲的另外一个问题：为什么不能将继续盘问等同于留置？正是因为留置有可能引起行政复议、行政诉讼和国家赔偿，最不利的后果还会涉嫌非法拘禁。如果将继续盘问等同于留置，势必让继续盘问承当与留置一样的法律后果。前面已经说过，继续盘问是公安机关应用得最为广泛的一种调查手段，在公安机关的日常工作中也占有十分重要的地位。如果让一种调查手段也与一项行政强制措施承当同样的法律后果，那么将极其不利于公安机关日常工作的开展，也就违背了立法的本意。
要保证留置措施不被错用、滥用，正确区分合法留置和非法留置，保障公民权利（当然包括人民警察）的合法权利不受侵犯，必须以对留置对象明确的法律规定和规范的操作程序作保障。
三、 留置的对象
《人民警察法》在对留置对象的表述上含糊其辞，造成理解上的不一致。《人民警察法》第9条对留置盘问对象表述为“有违法犯罪嫌疑”的人员，正是这一句模棱两可的话，造成了实际执行中各种不同的理解。有人认为留置对象为两类人：违法行为人和犯罪嫌疑人；有人认为除了前两种人以外，还应包括那种处于不确定状态的有违法犯罪可能性的人，有人理解为留置盘问对象不应当包括治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。笔者以为治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人是否适用留置盘问措施要具体问题具体分析。
《治安管理处罚条例》（下称《条例》）第34条已对违反治安管理人的处罚程序作出了明确规定：除当场处罚外，一般遵循传唤（必要时可强制传唤），讯问（对情况复杂，依照《条例》适用拘留处罚的治安管理人讯问查证的时间不超过24小时），裁决、执行。需要特别指出的是，对于受拘留处罚的，只需限定其在一定时间内到指定拘留所接受处罚即可。只有抗拒执行的，才需要强制执行（《条例》第35条）。
但是，在实际操作中，一个案件究竟是刑事案件还是治安案件又难以在短时间内作出判断。因此，《治安管理处罚条例》第34条规定的查处治安案件的程序在实际工作中又缺乏可操作性。笔者以为，在未判明一项违法行为是否构成治安案件之前，应该适用《人民警察法》第九条的规定，对嫌疑对象予以留置。对于明显是治安案件的当事人则不应当留置。对一时难以作出判断是否是治安案件的嫌疑人，在被留置后查明是治安案件的，应当立即解除留置，适用《条例》的规定。
对于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，《刑事诉讼法》已经作出了系统完整的规定，只要符合拘留逮捕条件的，可以直接拘留、逮捕；对于不需要拘留、逮捕的，可以使用《传唤通知书》进行传唤或使用《拘传证》予以拘传，而没有必要把留置作为采取刑事强制措施的前置手段。
随着经济的发展，人口流动越来越频繁，犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓获。对于乙地公安机关来说，除非是应甲地公安机关的要求予以协助，否则，要求乙地公安机关对已被刑事立案的犯罪嫌疑人不经留置就直接采取刑事强制措施是不现实的。但是应有例外。
当前网上追逃为公安机关的追逃破案发挥了不可替代的作用。一些公安机关经常在公共场所以核对身份证的方法进行网上比对，对于用这种方法查获的犯罪嫌疑人，应不适用留置措施。因为公安部网上在逃人员是各地办案机关在侦查破案中查明的有证据证明实施了应当受刑事处罚的犯罪行为而未被办案机关抓获的人员，其实际身份就相当于通缉令通缉的在逃犯罪嫌疑人。对于经当场盘问已被核实身份的，就不应当留置而应当采取刑事强制措施。
另外，对于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。
其实，从立法本意上来说，留置措施应当是介于治安传唤和刑事强制措施之间的一种中间手段。只有在程序上既不能按照《条例》对嫌疑对象予以治安传唤，又未进入刑事诉讼程序，不能对嫌疑对象采取刑事强制措施时才适用，依照《人民警察法》第8条规定的除外。这是从对继续盘问制度产生的历史条件、《人民警察法》的条文分析去推知立法本意所得处的结论。
1954年由国务院颁布施行的《人民警察条例》中并没有关于盘问的规定，直到1986年7月1日公安部发布的《关于组建城市治安巡逻网的意见》才首次规定公安机关的人民警察在巡逻执勤中有权对有违法犯罪嫌疑的人行使当场盘问权。1994年2月24日公安部发布的《城市人民警察巡逻规定》和同年8月24日公安部发布的《关于强化枪支弹药管理的通知》对当场盘问作了更加明确的规定。《城市人民警察巡逻规定》 第五条规定：“ 人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权力： （一）盘查有违法犯罪嫌疑人的人员，检查涉嫌车辆、物品；---”这些规章的发布 ，对于公安机关依法行使权力，及时发现犯罪嫌疑人、制止犯罪，发挥了重要的作用。1995年的《人民警察法》第9条规定的继续盘问和留置措施只不过是对此项权力做了进一步的确认和规范。继续盘问是当场盘问的延续，留置是保证继续盘问顺利进行的一种强制手段。公安机关巡逻执勤很明显有别于刑事侦查和查处治安案件。
从《人民警察法》第六条第（一）（二）项的比较中可以看出，侦查违法犯罪活动与维护社会治安秩序应该是有区别。在同一部法律中，关于“维护社会治安秩序”所表达的含义应该是相同的。
看一个嫌疑对象是适用留置措施，关键是看他的违法犯罪嫌疑和危害后果是否有证据予以证明。如果有证据予以证明的，则不适用留置措施，反之则适用。
另外，《人民警察法》规定的“被指控有犯罪行为的”值得商榷。因为他没有明确规定指控的主体。改为“被扭送”可能更加明确，更具有可操作性。
四、留置的程序规定
（一）、当前留置程序的反思。
1、没有专门规定留置的审批程序。在《人民警察法》第九条中只规定了公安民警办理继续盘问所必须遵循的程序，对于留置所必须遵循的程序只字未提。应该说这不是立法的疏忽，而是鉴于立法时的实际情况有意模糊了留置的行政强制措施的性质。
2、缺泛必要得法律文书，容易导致留置权的滥用，不利于被留置人维护自身的合法权益。虽然公安部在《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定了审批时必须填写《继续盘问（留置）审批表》或《延长继续盘问（留置）审批表》，但这些审批表只不过是公安机关内部审批性文书，对外缺乏统一制作的有法律效力的法律文书。在查处治安案件的过程中，对违反治安管理人进行传唤有《传唤证》，对于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有《传唤通知书》，对于需要拘传的有《拘传证》，而且这些措施的最长时间都较留置时间要短。使用《传唤通知书》传唤和《拘传证》拘传最长时间都为12小时，使用《传唤证》传唤最长时间为24小时，而留置盘问最长时间可达48小时。《传唤证》适用的对象为违反治安管理的人，《传唤通知书》和《拘传证》适用于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，而留置的对象为被公安机关的人民警察怀疑有违法犯罪可能性的人。这些人是否是违反治安管理人或犯罪嫌疑人都未知，有些人可能只是由于性格上的某些怪僻或生活中的某种挫折而做出有违常态的言行而被公安机关的人民警察凭经验怀疑有违法犯罪嫌疑。由此可见，在适用留置措施时，有必要使用有法律效力的法律文书，以实现程序上的公正。同时使用必要的法律文书，有利于克服公安机关的“赖帐”现象。当前有一些公安机关留置人时不办手续，有人告状时要么补办手续要么不承认是留置。
3、公安部将留置的审批手续等同于继续盘问，造成审批手续法律上规定的不一致性，为留置制度的滥用埋下了伏笔。按照现有的法律规定，除了治安传唤由派出所长批准外，刑事传唤、拘传都需要县级以上公安机关负责人批准。而这些措施的最长时间都较留置时间短，而留置却较这些措施更方便。也难怪有学者说留置成了第六种刑事强制措施，相反，刑事传唤和拘传在事实上又被废止。
（二）留置程序的重构
1、明确规定留置由派出所负责人审批。这样有利于公安工作的开展。同时改革刑事传唤的审批手续，改为刑事传唤由派出所负责人审批，这样改同现在的刑侦改革也是吻合的，现阶段除了大案要案外，派出所几乎可以侦查其他的一切案件。将刑事传唤权下放，既有利于民警办案，又可以杜绝留置权被滥用。