菏泽市人民政府办公室关于印发菏泽市扩大内需投资项目管理办法的通知
山东省菏泽市人民政府办公室
菏泽市人民政府办公室关于印发菏泽市扩大内需投资项目管理办法的通知
菏政办发〔2009〕72号
各县区人民政府，市政府各部门，市属各企业，各大中专院校：
《菏泽市扩大内需投资项目管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年十月二十九日
菏泽市扩大内需投资项目管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强扩大内需投资项目（以下简称项目）的建设管理，保证建设资金合理、安全使用，提高投资效益，确保工程进度和质量，根据国家有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于中央新增投资、省调控资金、地方国债等政府投资建设项目。
第三条 市直行业主管部门是市级项目的责任主体，县区政府和市行业主管部门是县区级扩大内需项目的责任主体。各责任主体对所属项目的投资安排、项目管理、资金使用和实施效果负总责。各责任主体要细化责任，制定目标，规范投资行为，完善建设条件，落实配套资金，加快实施进度，严格监督检查，确保工程质量和投资效益。
发展改革部门是项目建设管理的综合部门，主要负责项目的申报、综合协调、调度和投资计划下达，会同有关行业主管部门对项目开工及建设进度进行调度，参与项目检查监督，组织或会同有关行业主管部门进行竣工验收。
监察部门负责项目监督检查的组织、协调、调度工作，建立问题台帐，督促和跟踪问题整改，严肃查处违法、违纪行为。
财政部门负责项目资金的划拨，项目配套资金的落实及专帐管理、专款专用等规定的实施，确保资金的规范、安全和有效使用。
审计部门负责项目资金使用和管理情况的专项审计，对重大项目进行全过程跟踪审计。
行业主管部门负责本行业项目的监督管理，参与或组织项目竣工验收，会同发展改革部门做好项目的审核上报。
国土资源、环境保护、规划、建设等部门分别负责项目建设用地、环评审批、规划、施工许可等审批，并监督执行。
项目法人对项目建设全过程负责，依照国家有关规定对项目资金、建设工期、工程质量、安全生产等方面进行严格管理，接受有关部门的监督，定期向有关部门报送项目进展情况。
第二章 项目申报
第四条 申报扩大内需项目要符合国家、省、市中长期发展规划、有关行业发展规划和专项建设规划以及国家扩大内需的投向重点；不符合规划和投向的项目，发展改革及有关部门不得受理，不得上报。
第五条 发展改革等有关部门要按照国家和省相关固定资产投资项目管理以及扩大内需促进经济增长政策的要求，坚持科学、民主、公开、公正、高效的原则，审核、上报项目。
第六条 项目单位申报扩大内需项目，必须做好各项前期准备工作，提供项目审批、核准或备案文件，以及招投标、环评、土地、规划、配套资金落实等文件材料，并对申报材料真实性负责。前期工作不落实或不完备的，不得申报。
第三章 计划下达和资金管理
第七条 收到上级下达的项目投资计划后，市发展改革委及有关部门要在5日内转发。项目投资计划一经下达，未经批准部门同意，不得调整计划内容。
第八条 收到上级下达我市扩大内需资金计划后，市财政部门要在5日内下达预算指标。
第九条 市财政负责需财政资金配套的市级项目的配套，县区财政负责需财政资金配套的县区项目的配套，项目建设单位负责自有资金的落实。市、县区财政部门和项目建设单位要按照承诺以及下达的计划,将各项配套资金及时足额落实到位。要广开融资渠道，确保配套资金全部落实。
第十条 项目建设单位应严格按照《中华人民共和国会计法》和国家建设项目财务管理、会计核算制度规定，设立专门、规范的项目建设财务账目，加强日常财务管理和会计核算，按照批准建设内容使用资金。
第四章 建设管理
第十一条 有关部门和项目建设单位要按照有关规定和要求，明确任务目标，落实工作责任，科学安排实施进度,倒排工期,加快推进，确保按时完成建设任务。
第十二条 严格执行项目立项、初步设计、施工图设计、开工报告和竣工验收等程序，落实用地、环评审批、规划、施工许可等建设条件，严禁边勘察、边设计、边施工。
第十三条 项目必须严格按照批准内容进行建设，建设过程中不得擅自改变项目建设地点、内容、规模和工期等，确需变更的，须经原审批单位核准。
第十四条 项目建设实行法人责任制。项目法定代表人必须具备相应的政治、业务素质和组织能力，具备项目管理工作的实际经验。项目法人单位的人员素质、内部组织机构，必须满足工程管理和技术上的要求。
第十五条 项目建设实行合同管理制。项目的勘察设计、施工、设备材料采购和工程监理都要依法订立合同。合同要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。
第十六条 项目建设实行招标投标制。项目勘察、设计、施工、监理以及主要设备、材料的采购，要严格按照国家有关招标投标的法律法规和核准的招标方案实行公开招标。中标单位签订承包合同后，严禁进行转包。
第十七条 项目建设实行工程监理制。项目的施工必须由具备相应资质条件的监理单位进行监理。监理单位必须配备足额的、合格的监理人员。未经监理人员签字认可，建筑材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装，不得进入下一道工序的施工，不得拨付工程进度款，不得进行竣工验收。
第十八条 实行工程质量终身负责制。项目工程质量的行政领导责任人，项目法定代表人，勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，按各自的职责对工程质量负终身责任。
第十九条 项目建设实行安全生产责任制。项目建设和施工单位必须严格执行国家安全生产的法律法规，严把安全生产关。
第二十条 项目建设实行半月报表制度。各县区和市行业主管部门要按照省规定的格式，于每月5日、20日前将项目建设进展情况报市政府，同时抄送市发展改革委。市发展改革及行业主管部门要及时向省对口部门报送有关情况。各县区和市行业主管部门要明确专人，确保上报数据准确、真实。
第二十一条 项目建设单位应当建立项目台帐。台帐主要包括立项、用地、规划、环评、施工许可等程序性审批情况，企业营业执照(事业单位机构代码证)、招标投标、合同、监理、工程质量和安全生产责任书等“五制”落实情况，以及项目建设进度情况等。台帐要及时更新，准确反映项目建设进展情况。
第二十二条 项目建设单位要建立健全从项目申报到工程竣工验收各环节的项目档案。项目档案主要包括立项过程、可行性研究报告、初步设计、施工图纸、招标投标、施工许可等与项目建设有关的报批文件、资料、财务账目和勘察、设计、施工、监理合同及监理日志等。
第二十三条 项目完工后，项目法人应当编制竣工决算，分析预（概）算执行情况，报同级财政部门审核，由财政部门出具审核报告。审计部门对项目进行专项审计，并出具审计报告。未经审核、审计的建设项目，不得办理竣工验收手续。
第二十四条 项目建成后，由项目建设单位提出申请竣工验收报告，并提交竣工报告、设计报告、施工报告、监理报告、质检报告等资料。由发展改革或行业主管部门组织竣工验收，必要时可进行后评价。涉及环境保护、消防、人民防空、安全生产、建设档案等专项验收的，有关部门应依法组织专项验收。验收合格后，办理固定资产移交手续。
第五章 监督检查和责任追究
第二十五条 市扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组负责监督检查的总体协调和指导，监察部门负责领导小组及其办公室的日常工作。发展改革、财政、审计以及行业主管等部门按照职责做好项目的监督检查工作。
第二十六条 市、县区扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组及其办公室要定期对项目建设和管理情况进行监督检查，并及时反馈和通报有关情况。
第二十七条 对承诺不兑现、限期不整改、整改不到位，以及弄虚作假等项目建设中的有关问题，将严格按照有关规定追究有关责任人的责任，对其所在县区、部门通报批评，并把问题项目纳入重点管理，直至整改到位。
第二十八条项目建设单位有下列行为之一的，发展改革、监察部门可单独或会同有关部门责令其限期整改，核减、收回或停止拨付中央和省投资，并视情节轻重提请或移交有关部门依法追究相关责任人的行政或法律责任。
（一）提供虚假情况，骗取项目资金的；
（二）转移、侵占或者挪用项目资金的；
（三）擅自改变建设地点、内容和规模的；
（四）其他违反法律、法规和本办法规定的行为。
第二十九条 国家机关或事业单位有关工作人员在项目前期、申报、建设等过程中有下列行为之一的，责令其限期整改，并依法追究有关责任人的行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（一）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的；
（二）违反规定程序和原则的；
（三）其他违反本办法规定的行为。
第六章 附 则
第三十条 对于国家另有规定的项目管理办法，遵照国家规定。
第三十一条 本办法由市发展改革委负责解释。
第三十二条 本办法自公布之日起施行。
监督“软性条款”执行之制度初探
王学孟 李志东
本文所称的软性条款一是法律、法规、规章中规定了权利，却没有规定救济渠道或者在实践中救济渠道不畅通的法律条款；二是法律、法规、规章中规定了禁止性条款却没有违背禁止性条款的追究机制的条款；三是有违法制统一的条款,主要是下位法与上位法相抵触。前者如《村民委员会组织法》第十一条：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”本文所指的监督对象是国家法律法规的执行或实施 ，执行或实施主体主要是国家工作人员、国家机关或企事业单位、社会团体。
软性条款造成了违法者得不到责任追究，权利得不到救济，严重影响了法律的尊严和权威，在国家机关、社会团体或其工作人员“受益”于软性条款的时候，必将严重影响法律的权威，不利于和谐社会的构建。在司法实践中，权利得不到救济的情况时有发生，在很大程度上就是因为软性条款在起作用。据报道 ：2002年8月22日，北京市房山区大石窝镇领导到惠南庄村里开了一次会，会上宣布停止王华村委会主任一职。会后，王华还没缓过神来，就让上交任职证书。王华当时想，证书是房山区民政局颁的，他这个村主任是村民选的，怎么让镇上的人说撤就撤了呢？王华找有关部门反映情况，房山区民政局、房山区农村工作委员会、北京市民政局、国家民政部基层政权司，“都解决不了”。最后，他想到找律师。律师说，这种案子法院要是受理了，王华肯定胜诉，就怕法院不受理。不出律师所料，房山区人民法院、北京市第一中级人民法院、北京市高级人民法院以相同理由裁定不予受理：村民委员会组织法没有相应的规定(村委会成员被非法撤换、停职可以提起行政诉讼)。无独有偶，这类事情还在很多地方发生，全国村民自治先进市——湖北省潜江市，自第四届村委会换届以来，被乡镇党委、政府非法撤换的村委会干部达619人，涉及269个村，占全市的81.75%，其中187个村的村主任被非法撤换，占56.8%。“潜江样本”中的村主任何先贵两年间经历4次被免、5次复职 。可见，在实践中，受“软性条款之苦”的是相对于强势部门的不特定多数人、广大弱势群体，这反映出国家的民主法治建设在实践中受到的阻力和法律在实施中被架空的常态。
依据宪法、检察院组织法的规定，检察机关有权对软性条款实施法律监督。我国宪法第一百二十九条规定检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的权力之源，检察机关行使任何权力都不能超越这一规定，也不能违背这一规定。检察院组织法将检察机关进行法律监督的权力概括为检察权，第四条规定“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护国家的统一，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行。人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”由此可见，检察权的行使关系到国家的统一、无产阶级专政和社会主义的发展，关系到公民权利和法律的权威；另外也反映出检察权具有多种功能，不仅是通常人们所见的打击犯罪，还包括保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利等功能。
在相当一段时间以来，检察机关对软性条款的监督隐隐约约，犹抱琵琶半遮面，一是因为检察机关把工作重点放在打击犯罪上，对不构成犯罪的一般违法行为重视不够，执法或法律实施中存在的问题没有引起足够的重视，对法律、法规、规章之间的关系重视也不足；二是全民的法治意识比较淡薄，象郝劲松等样较真的公益诉讼人士毕竟还是少数，许多潜在的问题没有被充分暴露出来；三是法治不够健全，执法的政策性比较强，检察监督制度缺失，一般性违法如果没有造成严重后果（没有死人）不能够引起检察机关的关注，一直到事态严重，全民喊打的时候，包括检察机关在内的有关部门才对事态严重的原因有所察觉。
检察机关对软性条款的监督具有可行性。原因如下：首先，检察机关是有权监督机关，这在文中进行过论述，并且进行监督这是宪法赋予检察机关的职责，不容推脱；其次，检察机关具有独立性，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这为实行监督提供了条件；再次，检察机关是司法机关，在工作中检察机关广泛而深入地接触到法律执行中存在的具体问题以及有关法律条款本身的问题，这为检察机关提供了进行监督的素材；还有一个重要原因是检察机关的工作人员具有良好的法律素养和职业素养，具有从事对软性条款进行监督的能力，依据法律规定从事检察工作的检察官一般应当具有本科以上学历，并且需要通过国家司法考试，有一定的法律工作经验。
检察机关对软性条款实施监督的方式主要是发检察建议。《人民检察院控告申诉检察工作细则（试行）》第三十二条规定控告申诉检察部门可以结合办案，对有关部门和单位发出检察建议，预防违法犯罪，《最高人民检察院关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》规定了检察建议的制作及管理制度，同时对没有及时落实检察建议的单位，检察机关应当向其上级主管部门通报情况，从而加强检察建议的权威。检察机关在法律监督过程中，除了发出检察建议以解决具体个案或发挥个案的示范效果外，还必须积极地依法寻求对有关法律条款的司法解释或提出立法建议等措施解决法律法规本身存在的问题，达到强化法律监督维护公平正义的目的，从根本上维护国家法律的统一、权威、尊严。
检察机关对软性条款的监督要从统一国家法制、保护公民合法权益特别是弱势群体权益、维护人权、关注民生的角度出发，解决诸如农民工被拉去筛沙 、户口外迁 等“小问题”。这首先要求检察机关建立以打击犯罪为重点的法律监督机制，在打击犯罪的同时更加关注并融入社会生活，充分发挥法律监督的职能，真正注重法律效果与社会效果的统一，能够鉴别“恶法”。其次要求关注社会热点、及时收集信息，法律监督对象是所有法律、法规、地方性法规、 部门规章等的执行或实施，而最终引起社会关注的可能是一件小事或一个不经意的行为，同时整个执法情况也可能通过一件事情而反映出来，比如广东的“孙志刚事件 ”就反映了有关部门在执法过程中的粗暴、整个部门在执行《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中存在的问题和《办法》本身存在的问题，这就需要检察机关具有大海捞针、明察秋毫的能力，并且能够“以小见大”。再次，建立相应的机构和发现线索的机制，充分发挥检察权的各项功能，重视对软性法律条款的监督。建立相应的专门机构充分反映了检察机关加强法律监督的信心和决心，同时也宣示了检察机关全面履行检察权的开始，司法将更加深入的介入社会生活。线索的取得一方面通过检察机关各职能部门在办理案件中发现，另一方面从政府各信访部门取得，在建立线索的机制方面关键是如何获取各信访部门的信访材料。
在检察机关对软性条款监督中应该处理好几个问题，从而达到法律效果与社会效果的统一：
第一，处理好监督与打击犯罪关系。依据检察院组织法的规定，对软性条款进行监督与打击犯罪同属于检察权的范畴，对软性条款进行监督，可以理解为履行检察权的一种方式，也是宪法所规定的法律监督的一部分，打击犯罪是检察权的一种功能，在实践中，也是履行检察权的一种方式。二者的出发角度不同，所发挥的功能也不一样，不能混淆，我们认为打击犯罪的同时不能忽视对软性法律条款的监督，否则检察权不能充分行使或者说法律监督的职责不能够充分履行，因此，在实践中二者并行不悖，都要重视。
第二，处理好监督与法院判决、裁定的关系，坚持不干预审判的原则和事后监督的原则。判决或裁定的效率具有一定的终极性，但这种终极性也具有相对性，依据一定的程序检察机关可以抗诉，要求再审。针对不予受理的裁定，如上文所述的“村民自治事件”，检察机关应当直接向镇政府发出检察建议。原因主要是不予受理的裁定，只是不属于法院的受案范围，法院没有将“涉诉案件”纳入管辖范围，检察机关将其纳入监督范围没有影响到判决的效力问题，另一方面的原因是，不能让公民求告无门，不能让正义得不到申张。针对驳回的裁定以及生效判决，检察机关可以依法抗诉来求得公正的判决，而不能直接发与判决相抵触的检察建议，那样违背整个司法制度。但是判决针对的是纠纷本身，检察机关依然可以在不提起抗诉的情况下对引起纠纷的相关行为进行法律监督，在不改变判决性质的情况下要求有关部门的对违规或者不合情理的地方进行整改。在某种情况下，法院适用法律正确，并且涉案单位也是“依法行事”，但法律本身存在问题的时候，检察机关应当依法提出对法律修改或废止的建议。比如在“同命不同价 ”的案件中，检察机关最适合对有关法律提请违宪审查或提请修改的建议。在此举一个极端的案例 ：2007年1月19日，有一名10岁女孩被火车撞死，铁道部门仅赔偿600元处理。此次事故的相关负责人称，按照规定只能赔偿300元，赔偿依据是国务院1979年的178号文件《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行 规定》。《规定》明确指出：“死亡者家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80~150元火葬费或埋葬费，还可酌情给予一次性救济费100~150元， 伤者住院期间吃饭所需粮票须由本人交纳。”假如法院判决支持铁道部门的意见（不知被害人家属是否提起诉讼），那么，检察机关能有什么作为呢？在我想来，我们法治的进步可能会牺牲一些东西包括生命来取得。此案中判决生效后或者事件发生后检察机关应有所作为，提请废止“178号文件”，“恶法” 应当被驱逐。
第三，处理好监督与执法或法律实施的关系，坚持不干预行政执法的原则以及事后监督的原则。在“村民自治”事件中，镇政府的行为明显违反村民委员会组织法，检察机关在执行监督中，如果有关人员还没提起诉讼，检察机关应当及时发出检察建议，并且应当保证建议的落实。如果已经提起诉讼，按照处理监督与法院判决、裁定的关系处理。
第四，处理好检察监督与单位系统内部监督、社会舆论监督的关系。这里关键是维护好检察机关的独立性，检察机关在监督中要保持自己的中立与独立，不能人云亦云，被假象迷惑，需要独立进行调查，同时尊重单位内部监督和社会舆论监督。内部监督有助于检察监督的落实，社会监督为检查监督提供了广泛的素材或者说是提供了充分的案源，为检察监督提供了群众基础。在处理社会监督与检察监督的关系中，有一种观点值得借鉴：“当舆论监督登场之后，司法机关非当不应成为某些官员的私有权杖，更不应该侧立一旁保持沉默，这是依法治国的题中应有之意” 。
从检察机关建立以来，笔者没有仔细的统计其履行法律监督的职责过程中有多少次提请违宪审查，有多少次提请废止有关法律，有多少次提出立法的建议，但最近几年，许多有良知的学者承担起了这一重任 。法治的进程需要全民的参与，更需要有关国家机关的推动，在此过程中检察机关应发挥一定力量。通过对“软性条款”的监督来达到“以法治法”的目的，预防象“孙志刚事件”、“城管打死人事件” 等恶性事件，从而推动法治的进程。在社会转型的过程中，法治的进程将注定是充满坎坷。在此过程中我们不能依靠僵化的司法或执法来求得法治的前进，不能违背“良法”来达到某种目的，也不能以有法可依的名义死守“恶法”来对公平正义说“不”字。
尾注：
1、有的专家不赞同将法律监督等同于对法律实施的监督，见《探寻检察权的圭臬》，载检察日报，2008年1月11日第三版。
2、新闻来源：《村官被撤能否诉讼 最高法院将给说法》，载http://www.sina.com.cn， 2007年09月06日
3、新闻来源：《三年撤了187名民选村官》，载南方周末2002年9月12日一版。
4、新闻来源：《当农民工有了自己的节日》，载人民日报2007年11月5日第一版。
5‘新闻来源：《户口迁徙诉讼：拷问户籍管理制度》，载检察日报2008年1月11日第六版。文中报道2007年3月12日，在京工作的合肥籍律师，向北京、合肥两地提出户口迁移申请被以不符合政策为由拒绝。
6、新闻来源：《孙志刚死亡真相 谁该为此负责》载http://10.65.0.10/news/30293040/200374122112.htm
7、２００３年通过的《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》中明确规定：死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按２０年计算。以２００６年为例，城镇居民人均可支配收入为１１７５９元，农村居民可支配收入为３５８７元，死亡赔偿金相差１６万多元。同命不同价的问题在各地相继出现，引起了强烈的社会反响，这是一个二元制社会的变态产物，是计划经济体制的遗物，如果随着城乡收入的扩大，那么死亡赔偿金的差距将更加可观。
8、新闻来源：《韩国冷库爆炸案引发中国国内死亡赔偿标准讨论》，载中国青年报 2008-01-15
恶法、良法的判断标准不是其立法机关所代表的群体，而是法律是否体现了公平正义等法律的价值。
9、 见2008年1月8日人民日报评论，评论主要针对某县公安跨省进京捉拿“涉嫌诽谤罪”的《法人》杂志记者事件。在媒体的关注下该县公安局撤销立案、撤销拘传并向记者和杂志社道歉，真是不打不相识。
10、 新闻来源：劳动教养制度是否违宪：69位专家呼吁予以审查，为反乙肝歧视立法而战斗，载检察日报2008.1.11第六版，第五版。
