关于人民陪审员制度的思考
内容提要 《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）于2005年5月1日起施行，这是我国历史上第一部关于陪审员制度的单行法律，是我国社会主义民主与法制建设的一项重要措施。本文在分析目前人民陪审员制度存在的问题以及人民陪审员制度的社会价值的基础上，论述了人民陪审员制度存在的必要性，并为人民陪审员制度的完善提出了几点设想。
关键词：人民陪审员制度 司法民主 司法公正 司法公开
“人民陪审员制度是国家审判机关吸收普通公民参与刑事、民事和行政案件审判的制度”。①陪审制度起源于奴隶制国家雅典、罗马，为中世纪欧洲少数封建国家所继承，盛行于资本主义社会。现代意义上的陪审制度起源于英国，并在美国得到充分的发展。②从30年代初到40年代末，中国共产党领导的革命根据地、边区和解放区都实行了陪审制度。新中国成立后，继续保留了陪审制度。③十年动乱期间，我国司法制度遭到严重破坏，陪审制度也未能幸免。改革开放后，虽然恢复了陪审制度，但在各项司法制度改革取得巨大成就的同时，陪审制度却没能跟上时代的步伐。《决定》确定了我国现在实行的是人民陪审员制度：由公民（人民陪审员）与职业法官共同组成合议庭，共同从事审判——参审制。
一、我国人民陪审员制度存在缺陷
（一）立法缺陷
1、人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。宪法是一国的根本大法，其内容是规定国家基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主重要内容的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为一项基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。2005年5月1日起施行的《决定》对人民陪审员只是作了粗线条的规定，也有待立法的进一步完善。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，人民陪审员制度的地位却从宪法原则下降为基本法的原则，这不能不说是立法上的一种缺陷。
2、人民陪审员参审案件范围模糊。《决定》规定，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件，人民法院审理的“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的一审由人民陪审员和法官组成合议庭进行。且刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告，都可以向法院申请由人民陪审员参加合议庭审判。
但《决定》的这些规定不具备可操作性，《决定》中并未规定什么案件必须由陪审员参与审理。这就导致实践中那些案件由陪审员参审不好掌握，而实践当中往往是将该项制度置于“可有可无”的境地，甚至法院将人民陪审员作为一种审判力量不足时的补充，更有甚者将其作为一种廉价的“劳动力”，得不到起码的重视。而“社会影响较大”也不容易准确理解和把握。陪审员参与审理的案件，是当事人可以要求也可以放弃的一种法定权利，还是法院的权利没有明确。在实践中也没有相关的诉讼程序加以保护，如在开庭通知当中没有告知当事人可以申请人民陪审员参加审理的权利，有很多当事人实际上也不知道还有申请人民陪审员参加审理的权利，这是一种立法程序上的缺失。如果符合陪审条件案件的当事人要求采用陪审的方式进行审理，法院是不是有权拒绝？或者相反，在当事人与法院就是否适用陪审员出现意见分歧时，是以当事人的意见为准，还是以法院的意见为准，《决定》没有规定，只能根据具体的情况具体适用，实践中各种做法都有。
在《决定》施行前，我国在确定人民陪审员参与案件审理时，多数的做法是由法院自行指定。一些法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高的人民陪审员，导致他们变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性，为体现程序公正，《决定》借鉴欧美国家的做法，规定，基层法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，应当在陪审员名单中随机抽取确定，中高级法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，通过其所在城市的基层法院在陪审员名单中随机抽取确定。
人民陪审员参与审判随机抽取的确有利于公正，但这种做法难以将一些人民陪审员的特长发挥出来，不利于优化配置司法资源，甚至于造成司法资源的浪费。④只有懂得什么是公正的人才能做出公正的选择，所以选择人民陪审员审理案件，应根据案件的特点和需要，去选择那些适合担任本案审理，学有所长，有利于保证司法公正的人做人民陪审员。
3、人民陪审员的权责不一致。《决定》中虽然规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定徇私舞弊、枉法裁判造成错案或严重后果的将被免除人民陪审员职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。很显然，有关陪审员“错案”追究的制度规定是过于原则和抽象的，更难以操作。试想，陪审员享有与法官同等的权利，却没有与法官等同的责任，谁能保证人民陪审员能够秉公说案，严格执法？何况现在的绝大多数人民陪审员在法律水平，适用法律、审判经验方面的能力赶不上法官，谁来保证案件的质量？谁又能让当事人更放心呢？在人民陪审员参加审判时只是说与法官同等的权利，那是否意味着人民陪审员也可以会见当事人，可以调查取证等等，实践中是没有，也没有可能有。庭外的工作都是以法官自己在操作，人民陪审员一切都无从知晓。
《决定》只规定了合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一，然而在陪审员参与合议庭审理案件时，究竟只选两个还是一个陪审员呢？如果选两个陪审员参与庭审，一旦意见与一名法官相左时，情况将变得复杂。按照少数服从多数原则，案子的最终结论将按照陪审员的意见定。一旦形成错案陪审员不会受到什么追究，承担责任的只是法官，陪审员受到责任追究最多丧失兼职，其他毫发未伤。这种权利义务的失衡，容易造成司法资源的浪费，给司法公平带来潜在的危险。
（二）管理缺陷
1、人民陪审员的选任状况混乱。选任范围模糊。《决定》第五条、六条规定了禁止从事人民陪审员职务的人员，如果该条规定明确具体的话，那么选任范围也就明确了。但该条在禁止规定的表述中用了“等”字，便使禁止从业的人员与选任范围都显得很模糊，当然这属于制度规定上的缺陷。该条仅将“人大常委会”组成人员列入禁止担任范围欠妥，应将人大常委会工作人员也列入禁止范围。理由是：首先人大作为权力机关，法院由人大产生，并受其监督，二者的关系是监督者与被监督者的关系；其次，如果人大常委会工作人员成为人民陪审员与法官共同审理案件，就变成监督者工作人员与被监督者工作人员同为一项事务，容易造成监督失位。一旦有错案发生，引发错案追究将很难处理。选任对象模糊。《决定》中规定了选任对象的一般条件与学历条件。尽管该规定将未受过高等教育的人排除在人民陪审员的人选外，看似有“精英化”的倾向，实际上单纯学历的限制仍不能适应审判活动“精英化”的形势。由于陪审员的工作就是参与审判活动，协助法官工作，所以陪审员必须走精英化道路，陪审员精英化必须是那些在某一领域较有专长或具有权威的人士，因此单靠学历的规定显得模糊，也不科学。所以必须用多个标准科学界定陪审员的条件。而目前法院系统的法官大多数是科班出身，专业性较强，在正确处理案件，案件公平上还是有保障的。至于目前司法领域的裁判不公固然有法官自身的原因，但更多是来自于现行体制、制度和社会方面的原因。因此，我们不能因噎废食，更不能据此对所有法官的公平、裁判的公平提出质疑。以陪审员来监督裁判公平的做法既不科学也不可行，更显得幼稚可笑。
毕竟审判活动是一项很专业的活动，所以更需要专业化的人士加入进来。既然陪审制不是政治点缀，那么就应该选任专业人员来弥补法官自身的知识缺限，共同查明案件事实，分清是非。正确裁判。如果我们选任平民加入审判活动的行列，出于监督法官行为的目的，又如何能够正确处理案件呢？毕竟案件绝大多数时候是靠具备熟练的专业知识的人员去处理，而不只凭感情、靠单纯说理。⑤凭感情处理案件将重新步入“人情案、关系案、金钱案” 的怪圈，陷入司法不公的泥淖；靠单纯说理处理案件将有违法之险，因为合法的事情未必合理，合理的事情未必合法，所以处理案件必须以事实为根据，以法律为准绳。
2、人民陪审员管理不善。我国有相当数量的基层人民法院，需要配备一定数量的人民陪审员。从数量上讲，人民陪审员是一支庞大的队伍，但这支队伍既没有专门的管理机构，也没有相应的管理制度，虽然《决定》规定了由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，但规定的太过笼统，实践中无所适从，系统的理论培训和法律业务培训亦无从谈起。对于人民陪审员在履行职务过程中发现的法官在审理案件中违反法律规定的情形，也无法进行有效的监督和制约。这必然会导致人民陪审员制度的弱化。
3、人民陪审员的工作条件得到保障。陪审员经费保障难以实现。《决定》第十八条、第十九条规定了陪审员的经费来源是人民法院，是以补助的形式发放，而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障，但是这两条规定过于原则，而且也难以落实。⑥多年来我们一直强调人民陪审员所属的单位应该大力支持陪审员的工作，一直强调人民陪审员应该加强为我国社会主义法治建设做贡献的意识，但是在市场经济为主导的今天，这些作法很难发挥效力。另外，一些法院确实有经费困难，很难及时按规定给陪审员发放那本来就是标准很低的补助。目前，在很多基层法院，自身的业务经费在同级政府中就难以保证，怎么能保障陪审员的补助呢？即便能够保障陪审员的补助费用，关于补助费的发放形式，发放标准均是模糊的，更何况《决定》第十八条第三款规定“无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”，这就人为增加了法院的工作量，给法院带来工作负担。因为法院不是陪审员的管理机关，而计算陪审员的补助标准是管理机关的工作，这样就造成职责不清，给法院审判工作带来一定的负面影响。由于种种原因，人民陪审员没有专门的办公场所，加上个别法院审判人员的责任心不强，人民陪审员空跑、等待开庭、无处休息等现象时有发生，这也极大的拙伤了人民陪审员工作的积极性，对我国的陪审制度的发展无疑是不利的。
（三）自身问题
人民陪审员自身存在的问题主要表现在以下几个方面：一是有的人民陪审员文化和业务素质不高。从目前情况来看，人民陪审员文化水平参差不齐，大部分缺乏法律知识。人民陪审员虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权，但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识，从而自然地产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中实际上往往遵从法官的意志。在案件合议时闭口静听，评议表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算。很多时候，陪审员实际上只起到陪衬作用。二是有的人民陪审员自身参与意识不强。不知道自当选之日起就应该肩负起民众的意愿，承担起社会、历史赋予的责任，没有真正把执行陪审工作当作应当依法行使的权利和义务，对陪审工作持无所谓态度。⑦“陪审中常常是参而不审、审而不议、议而不判，陪审成陪衬，在现实中产生一些异化，未能充分发挥作用”。三是有的人民陪审员不愿意参加陪审。由于陪审员参加陪审要耽误自己的时间，从个人及企业的角度讲，都会影响其经济利益。这在竞争激烈的市场经济条件下，无疑会影响大家参加陪审工作的积极性。表现在个人方面，就是对陪审工作缺乏热情，推托敷衍，表现在企业方面就是对员工参加陪审工作不支持，甚至是设置种种障碍。
二、我国保留人民陪审员制度的必要性
人民陪审员制度在近年来暴露出来的问题越来越多，已严重制约了这项制度的生存与发展。面对我国陪审制度的这种现状，有人提出了干脆取消人民陪审员制度的建议。但是我们也应注意到，新中国成立以来，我国的政权性质发生了根本性的变化，广大人民群众逐渐实现了当家作主的愿望，民主和法治的观念开始深入人心，人们的法律意识正在增强。一定程度上，法律文化传统受到了冲击，并由此发生了潜移默化的革新。特别是在当今依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，健全的人民陪审员制度能够以其特有的方式和程序体现司法的民主与公正、树立人民对司法的信心。“它不仅开创了一条具有中国特色的人民参与国家政权建设的重要途径，同时也为实现社会主义法制建设提供了坚实的政治基础和社会基础”。我认为我国人民陪审员制度的价值主要表现在以下几个方面：
（一）人民陪审员制度是国家司法民主的重要体现
陪审制度是司法民主的重要保障措施之一。⑧虽然世界各国的陪审制度不尽相同，但是其都被认为是公民参与审判活动的一种有效方式，是在司法决策过程中防止法官独断专行的有效措施。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，由人民当家作主，参政议政是其基本特征。在我国，人民陪审员制度一直是吸收人民群众参与国家审判活动的重要形式。人民陪审员由人民群众选举产生，他们来自社会各界，分别熟悉各种各样的社会生活，他们参与审判活动，可以更广泛的代表人民的意志，是人民群众参政议政、参与国家管理活动的一种形式，是人民法院在审判工作中依靠群众，联系群众的有效方法，也是现代社会和法治国家司法民主化的重要体现。
阿坝州人民政府关于印发《阿坝藏族羌族自治州资源管理暂行办法》的通知
四川省阿坝州人民政府
阿坝州人民政府关于印发《阿坝藏族羌族自治州资源管理暂行办法》的通知
阿府发〔2007〕20号
各县人民政府，州直各部门，卧龙管理局：
《阿坝藏族羌族自治州资源管理暂行办法》已经州委、州人民政府研究同意，现印发，请遵照执行。
二００七年十二月七日
阿坝藏族羌族自治州资源管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 为加强资源的依法管理、科学保护、合理开发和综合利用，充分发挥资源优势，有效合理配置资源，提高资源的利用率，推动我州经济社会又好又快发展,根据国家、省的有关法律、法规、政策和《阿坝藏族羌族自治州自治条例》，结合本州实际，制定本暂行办法。
第二条 凡在本州行政区域内从事资源保护、规划、勘探、开发、经营等活动的单位和个人，必须遵守本暂行办法。
第三条 本暂行办法管理范围包括：土地、矿产、江河、湿地、森林、草原、自然风景、地质遗迹、珍稀野生动植物等物质性资源和功能性资源。
第四条 资源管理、保护、规划、勘探、开发和利用的原则：
（一）生态保护优先、科学利用资源的原则。坚持生态保护优先，在保证生态安全的前提下，充分挖掘资源利用潜力，提高资源利用效率，实现科学、合理、安全、有序开发，实现资源可持续利用，实现人与自然和谐；
（二）资源有偿使用、民生为本的原则。坚持开发一方资源、发展一方经济、富裕一方百姓，所有资源必须实行有偿使用，着眼于让当地群众长期受益，建立资源开发主体与当地群众利益共享的长效机制；
（三）资源开发与产业发展有效结合的原则。坚持按规划开发资源，着眼于资源就地转化增值，实现资源开发与经济产业发展有效结合；
（四）市场配置资源的原则。坚持政策引导与市场机制相结合，建立有效的政策保障机制，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，实现资源的有效保护、科学开发、优化配置、高效利用、全面节约；
（五）党委政府主导、集体决策、从严管理的原则。坚持统一管理与分级负责相结合，建立职责清晰、权责分明、程序简捷、协调有序、监管有力的资源开发管理体制。
第五条 州资源管理委员会负责本州境内资源规划、保护、开发的管理。主要职责：
（一）执行州委、州人民政府确定的资源管理原则；
（二）拟定全州资源管理等方面的政策；
（三）审查资源开发的规划、计划，并按规定报批；
（四）审查州资源开发补偿收益作价入股和资本金入股协议,报州委、州政府审批；
（五）制定管理的具体措施，建立健全管理制度；
（六）协调地方与企业的关系，促进地方与企业互利共赢；
（七）审查业主在资源规划、勘探、开发、利用等方面的项目，监督、检查落实情况和开发进度，根据全州经济发展需要和业主开发情况适时调整资源配置。
第二章 资源有偿
第六条 阿坝州实行资源有偿使用、有偿开发制度。
第七条 阿坝州鼓励各类法人、自然人来州有偿开发各类资源。
第八条 所有资源开发权（包括矿权、电源点开发权、旅游景区景点开发权等）均必须按照有偿开发原则进行市场化配置。
第九条 开发商以公开有偿受让方式取得资源开发权和使用权的，州、县人民政府不再以资源开发补偿收益作价入股。开发商以非公开受让方式取得资源开发权和使用权的，州、县人民政府可以以资源开发补偿收益作价入股。入股比例视资源类别而定：水电资源的入股比例另行规定，矿产资源的入股比例不低于15%，旅游资源的入股比例不低于10%或按不低于门票收入的10%收取资源开发补偿资金，并签定合作协议和缴纳履约保证金。
第十条 州、县人民政府在资源开发中，具有资本金入股优先选择权。
第十一条 州、县国资主管部门负责与开发商具体签订资源开发补偿收益作价入股和资本金入股协议。
第十二条 依法征收的矿产资源补偿费除上缴国家部分外全额留州，专项用于矿产资源管理和基础性工作。
第十三条 实行取水许可制度，征收的水资源费除上缴国家部分外全额留州，专项用于水资源管理和基础性工作。
第三章 资源收回
第十四条 下列资源由州、县人民政府无条件收回。
（一）凡是已经授权开发的水电项目,项目经核准后一年内未开发的；
（二）业主资金不足，开发进度达不到要求，限期整治仍达不到要求的；
（三）未严格执行工程项目与生态保护及恢复同步设计、同步施工、同步验收，造成生态破坏严重，生态恢复不力，措施跟进缓慢的；
（四）不顾群众利益、损害群众利益，严重影响社会稳定和群众生活的；
（五）炒作、倒卖资源的；
（六）合同签订以后，不按时兑现承诺的。
第十五条 对已按要求获得资源开发权的，因不可抗拒因素导致没有如期完成前期工作，没有按时开工建设，没有如期建成投产，可由业主写出书面报告和延期申请，经州资源管理委员会认定并批准后，延长其工期。否则，收回资源开发权。
第十六条 对已收回开发权的资源，由州资源管理委员会根据情况提出重新配置的方案，报州委、州人民政府批准后执行。
第十七条 在收回资源开发权的同时，没收履约保证金。
第四章 生态补偿
第十八条 根据国家、省、州环境保护的要求，鉴于以前资源开发中生态投入严重不足以及在资源开发中对生态的破坏、恢复的难度，对已开发的资源收取生态补偿金，专项用于生态的恢复和生态遗留问题的解决。
第五章 资源共享
第十九条 建立健全资源开发利益共享机制。资源的开发必须有利于资源的就地转化、产业的发展、群众的致富，政府鼓励业主将在资源开发中的收益进行就地再投入。
第二十条 州境内的资源利用地和资源输出地应当按照一定的比例进行税收、增加值等的分成，以实现资源利用的最大化和保护资源输出地的既得利益。
第二十一条 矿藏、农畜产品等资源的就地利用必须尽可能最大化，原矿原则上不出州。
第二十二条 水电资源开发的业主在项目建成后，必须按照装机的30%将电量留州，执行州内电价，并将富余电量优先售给州内，支持民族经济的发展。
第二十三条 政府鼓励资源开发企业兴建园区，入股企业，特别是水电企业以直供方式与企业结合。鼓励企业间的整合和参股，优势互补、互惠多赢。
第六章 资源开发补偿收益作价入股收益的使用范围和管理
第二十四条 州、县人民政府以资源开发补偿收益作价入股产生的收益主要用于资源开发涉及的移民及失地农民发展生产、基础设施及生存环境建设、再就业及技能培训、补充和完善社会保障等。
第二十五条 对资源开发补偿收益作价入股产生的收益，州、县人民政府相关部门要建立专户、专账管理制度，不得挪用和用于平衡财政预算。审计部门要加强审计监督，确保资金安全和专款专用。
第七章 奖惩
第二十六条 州人民政府对下列行为予以奖励。
（一）资源开发项目提前竣工并投入使用的；
（二）生态恢复成效显著的；
（三）群众利益解决好，群众高度赞扬的。
第二十七条 州人民政府对下列行为依法予以惩罚。
（一）资源开发项目未按工期完成的；
（二）生态措施不力，恢复不好的。
第八章 法律责任
第二十八条 对破坏资源的行为，按照国家、省的相关法律法规依法予以处罚。
第二十九条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议、不起诉且拒不履行的，由作出行政处罚决定的相关主管部门申请人民法院强制执行。
第三十条 对国家机关工作人员在资源管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位、上级主管部门或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附则
第三十一条 本暂行办法的解释权属于阿坝州资源管理委员会。具体运用中的问题，由阿坝州发改委会同阿坝州国土资源局、阿坝州旅游局等相关行政管理部门负责解释。
第三十二条 本暂行办法自公布之日起施行。
