民政部办公厅关于印发《全国民政信访工作座谈会纪要》的通知
民政部
民政部办公厅关于印发《全国民政信访工作座谈会纪要》的通知
民政部
各省、自治区、直辖市民政厅(局)，各计划单列市(区)民政局：
我部一九八七年八月十八日至二十二日，在辽宁省沈阳市召开了《全国民政信访工作座谈会》。会议总结了民政信访工作，肯定了成绩，交流了经验，明确了今后的任务。现将《全国民政信访工作座谈会纪要》印发给你们，请参照执行。
附：全国民政信访工作座谈会纪要(1987年9月4日)
民政部于一九八七年八月十八日至二十二日在辽宁省沈阳市召开了首次全国民政信访工作座谈会。各省、自治区、直辖市民政厅(局)，各计划单列市(区)民政局信访处、科长或办公室主任及信访干部参加了会议。会议还邀请了中办国办信访局、有关单位及十个县的民政局的负责同志，
共计一百人，张德江副部长作了重要讲话，部信访室方任余光华作了工作报告。二十个省、地、县的民政厅、局介绍了信访工作经验，八个单位和个人作了书面发言。
会议贯彻了一九八六年五月全国信访座谈会精神，总结交流了民政信访工作的经验，分析了民政信访工作面临的新形势，研究了今后的任务和措施。
一、过去八年的基本总结
自一九七八年组建民政部以来，民政信访工作在拨乱反正和全面改革中发挥了重要作用。据不完全统计，在一九八六年以前的八年中，各级民政部门共受理人民群众来信来访一千多万人件次，配合有关部门处理了一大批信访问题：
一是协助各级政府和党组织平反纠正了大批冤假错案和解决了大批历史遗留问题，使二百五十多万民政工作对象的政治、经济等方面的问题得到了妥善解决，使各种申诉案件从原先的百分之三十下降到百分之十左右。
二是配合有关部门查处了一些违法乱纪案件，为党风和社会风气的好转作出了应有的贡献。对揭发检举信件，有的上报领导批阅，有的配合下级民政部门查处，有的转请有关部门处理，维护了党纪国法，保障了民政工作对象的合法权益。
三是开展了文明办信访活动，千方百计为来信来访的民政对象排忧解难，密切了党和政府与人民群众的关系，促进了安定团结。
四是向领导和有关业务部门提供了大量信息。各级民政信访部门都注意把有价值的建议和意见及时报送领导同志或领导机关参阅，给领导机关研究问题、制定政策、指导工作提供了客观依据，使一些问题及时被发现并得到了解决。
五是有些省、自治区、直辖市和计划单列市的民政厅、局，为适应民政信访工作的需要，建立和加强了信访机构。到目前为止，已有五个省(辽宁、吉林、 黑龙江、山东、江苏)的民政厅设立了信访处；十二个省、自治区、直辖市和计划单列市(北京、内蒙古、陕西、浙江、安徽、江西
、上海、河南、湖南、湖北、贵州、沈阳）的民政厅、局设立了信访科。
会议认为，当前民政信访工作存在的薄弱环节是：(一)有些地方的民政部门领导不够重视信访工作，列不上议事日程，机构也不健全。(二)民政信访理论研究还很薄弱等。
二、新时期的任务及措施
会议认为，目前民政信访工作面临的形势已发生了变化：要求平反冤假错案和落实政策的信访量大大减少；反映生产生活困难、揭发不正之风和提改革建议的信访量相对增加。因此，当前和今后一个时期，民政信访工作的主要任务是：(一)认真处理人民群众的来信来访，千方百计为信
访对象排忧解难。(二)协助有关部门落实政策、查处官僚主义、不正之风和违法乱纪行为。(三)为各项民政工作改革和建立具有中国特色的社会保障制度献计献策。(四)洞察民情，及时为上级机关提供信息。
为了完成上述任务，会议提出以下建议和措施：
(一)各级民政部门要进一步提高对新时期民政信访工作重要性的认识，树立为民政工作对象服务，为改革服务的思想。新的历史时期，民政信访工作的地位较之过去更为重要，内容也更丰富，遇到的问题越来越复杂，所起的作用也越来越明显。它不但是保障人民群众行使民主权利的重
要方面，而且是各级领导汲取群众智慧的重要渠道和了解社情民意的重要窗口。各级民政部门要锐意改革、务实创新，不断研究新情况，解决新问题，总结新经验。要在继续做好办信、接访和查办信访问题的同时，将部分精力转移到抓信息和检查指导方面来，要学会依法处理信访问题。各
级民政部门领导要充分认识到信访工作的长期性和艰巨性，切实加强领导，主要领导要过问信访工作，使信访工作不断得到改进和发展。
(二)加强民政信访机构建设，努力提高信访干部的素质。各省、自治区、直辖市民政厅(局)及计划单列市(区)民政局，要根据本地区信访量的大小设立相应的机构，配备好工作人员。地(市)民政部门也应根据信访量大小设置专门机构或指定专人负责信访工作。县级民政部门处在第一线
，要有专人负责这项工作，并且要明确有一名领导分管信访工作。乡、镇、街道也要有人管，并充分发挥居(村)民委员会的作用，从而使全国上下层层有人抓，形成信访工作网。各级民政部门要重视信访队伍的建设，选派优秀的同志从事信访工作；对专职信访干部可因地制宜地采取培训、
进修、代培等方法，有计划地提高其素质；要教育信访干部牢固地树立全心全意为人民服务的思想，增强事业心和责任感，热爱信访工作，献身信访工作，坚持文明办信访，防止和克服官僚主义，纠正不正之风，不断提高理论水平、政策水平和业务水平，当好人民群众的“服务员”、“联
络员”、“宣传员”和“信息员”。民政部门的各级领导要从政治上、工作上、生活上关心信访干部的成长，在福利待遇上给予适当照顾。
(三)进一步完善“分级负责，归口处理，就地解决民政信访问题”的责任制度。各级民政部门对于群众反映的问题要采取认真负责的态度，该哪一级组织或部门处理的问题，就由哪一级组织或部门处理。地(市)以上各级民政部门要加强对县以下信访工作的指导，县(市)区民政部门要加
强领导，努力把民政信访问题解决在基层，彻底扭转“上访无人理，信件无人办”的现象。
(四)积极为领导机关提供民情信息、工作反馈信息和工作建议，逐步使信访信息成为民政部门的敏锐、迅速、可靠的信息渠道。
(五)认真处理上访老户问题。各地民政部门要对本地区的上访老户逐一进行一次清理，分析原因，提出具体解决办法。能自己解决的问题尽量自己解决；解决不了的，请示党委、政府和有关部门帮助解决。对要求合理又有明文规定的，要认真解决；对要求虽然合理、但目前尚无明文规
定的问题，有条件的地区可采取变通解决的方法予以解决，一时不能解决的，要耐心细致地做好思想工作；对无理取闹或有违法行为的，该批评的批评，该处理的送交司法机关处理。
(六)要认真负责地处理好集体上访。各地区要密切注意可能出现的集体上访苗头，努力做好超前工作。哪里出现集体上访，哪里的民政部门就应认真负责、积极主动地解决合理的要求。要坚持说服教育和思想疏通，防止激化矛盾。对不合理的要求，不能含糊迁就，不能乱开口子。对组
织串联集体上访的头头。要进行严肃的批评教育。
(七)各地要认真总结信访工作经验，积极表彰民政信访工作的先进单位和先进人物，推动民政信访工作的发展。
1987年9月8日
合同法缔约过失责任初探
蔡 奕
[内容提要]缔约过失责任是1861年德国法学家耶林提出的特殊责任制度，我国早期民事立法及新合同法对此也作了一定的规定。但由于理论争议较大，缔约过失责任的实践产生了一些歧异。本文拟从廓清缔约过失责任的理论基础着手，对缔约过失责任的适用条件、赔偿范围作一研讨，并对我国的相关立法进行评介并提出完善意见。
[关键词] 缔约过失责任、过错、诚实信用、先契约义务
[作者简介]蔡奕，1975年生，现为厦门大学法学院国际经济法研究所博士研究生。著述颇丰，参与编著《宏观经济法》、《全国高等教育自学考试〈国际经济法学〉自学辅导》等著作，并在《国际贸易问题》、《法学》、《经济法制》、《国际商务》、《江汉论坛》、《现代法学》等刊物上发表论文、译著四十余篇。
[通信地址] 厦门大学1641信箱（361005）
[宅电]（0592） [电子信箱]caiyi55@sina.com
[中图分类号]D923.05 [文献标识码] A
一、缔约过失责任的理论基础
缔约过失责任，是指在合同订立过程中，合同一方因违背其依据诚实信用原则所应负的义务，致使另一方的利益受损，而应承担的民事责任。缔约过失责任与违约责任的根本区别在于缔约过失责任发生在缔约过程中而不是发生在合同成立以后。只有在合同尚未成立或合同虽已成立但因不符合法定生效要件而被确认为无效或被撤消时，缔约人才可能承担缔约过失责任，简言之，缔约过失责任所违背的义务是一种“先合同义务”，而非合同义务。
缔约过失责任的概念首先由德国法学家耶林提出。1861年，耶林在其主编的《耶林学院年报》学四卷上发表了题为《缔约过失、契约无效与未臻完善时的损害赔偿》的论文，指出：“契约的缔结产生了一种履行义务，若此种效力因法律的障碍被排除时，也会产生一种损害赔偿义务。所谓契约无效者，仅指不发生履行效力，不是说不发生任何效力。当事人因自己的过失致使合同不成立者，应对信其契约为有效的相对人，赔偿基于此项信赖而产生的损害。”[1]在耶林之后，许多民法学家对这一理论作了完善和发展，多数国家的立法与判例也都采纳和借鉴了缔约过失制度。我国合同法第４２条对缔约过失责任作了较为详尽的规定。
缔约过失制度的理论基础是指依据何种法理确立和追究缔约过失人的法律责任，大陆法系学者对此历来有多种争议，概括起来，主要有侵权行为说、法律行为说、法律规定说和诚实信用说四种主张。其中，侵权行为说认为，除法定情形外，因缔约上过失导致他人损害是一种侵权行为，属于侵权行为法调整的范畴，应按侵权行为法的规定追究行为人的民事责任；法律行为说认为，缔约过失责任的理论基础在于当事人之间存在的法律行为，当事人之间订立的契约或事先达成的默契是当事人承担缔约过失责任的基础；法律规定说则主张缔约过失责任的基础既不是侵权行为，也不是法律行为，而是源于法律的直接规定。
笔者认为，上述说法均具有明显的缺陷：缔约过失责任有时并不侵犯相对人的具体权益，且侵权行为法有关免责、举证和时效的规定，使缔约过失责任的惩戒力度和保护有效性大为降低；法律行为说以尚未成立的合同或事先达成的订约默契作为责任基础，实际上是将缔约过失责任纳入一般违约责任的窠臼，混淆了缔约过失责任与一般违约责任之间的界限；法律规定说在法无明文规定的情况下，将遭遇到严重的适用困难。有鉴于此，笔者认为以上三种说法因存在理论或实践上的困难，均不足取。
笔者赞同诚实信用说，缔约过失责任的理论依据，是建立在诚实信用原则基础上的先契约义务。合同关系是一种基于信赖而发生的要约承诺关系。在订立合同过程中，因一方当事人的过失而使合同不成立、无效或被撤消并致对方当事人受害，此时由于在当事人间不存在合法有效的合同关系，受害人难以以违约为由追究致害人的法律责任。但在当事人为缔约而进行磋商的过程中，双方当事人已由一般业务关系变成了具有特定信赖成分的特殊联系关系。这种关系虽不以给付义务为内容，但依据诚实信用原则，当事人应负有相互协力、通知、说明、照顾、保护等附随义务。[2]当事人若客观上违反上述先契约义务，且主观上存在过错，即应承担法律上的缔约过失责任。
二、缔约过失责任的构成条件
学界一般认为，缔约过失责任的成立应当具备以下四个条件：
（一）缔约一方违反先契约义务
缔约过失责任与违约责任的易混淆之处在于二者都是违反与合同有关的义务，但缔约过失责任与违约责任的不同之处在于它违反的是先契约义务，而非合同义务。所谓先契约义务，是指当事人为缔约而相互磋商时，基于诚实信用原则而发生的各种说明、告知、注意和保护义务。先契约义务具有如下法律特征：
１、先契约义务是法定义务。缔约过失责任的诞生地——德国司法界普遍认为，缔约过失责任的基础源于法律的直接规定，即便法律没有精准、恰当的规定，也允许法院采取类推适用。正因为先契约义务的效力源于法律的强制性规定，所以无须当事人事先约定，也不允许当事人约定排除。
２、先契约义务是附随义务。先契约义务并非独立存在的法律义务，而是附随于合同义务而存在。只有当事人善意履行了先契约义务，合同才能有效成立。因此，先契约义务与合同义务之间具有因果条件关系和时间序列性。
３、先契约义务不是给付义务。先契约义务与合同义务的另一重大区别在于它不以给付为内容，这是因为先契约义务是合同成立之前缔约方所负的义务，而给付义务是合同之债的核心内容，因此，在合同未成立之前，当事人之间不会有给付义务。
（二）因缔约人的过错致使合同不成立、无效或被撤消，给相对人造成了信赖利益的损害，或者因行为人未尽适当注意义务而使合同相对人受到人身或财产损害。民事责任一般以损害事实的存在为其前提条件，缔约过失责任也不例外。一般认为，缔约过失责任中的损失主要信赖利益的损失，这种损失既非现有财产的实质损失，也不是履行利益的丧失，而是一种期得权益的损失，即缔约当事人相信合同有效成立而可能获得的利益以及因合同不能有效成立所丧失的利益。实践中，这种损失主要表现为订约所需费用及准备履行合同过程中所支付的费用等。[3]
（三）合同尚未有效成立。缔约过失责任发生于订约磋商过程中，此时，合同尚未有效成立。理论上判断合同是否有效成立有两种标准：客观标准和主观标准。客观标准是依法律和事实来判断合同是否有效订立，主观标准则以当事人的意志和意愿来判断合同成立与否。笔者认为，在合同是否有效成立的判定上，应以客观标准为宜，即只有内容合法、资源缔结的合同，才是有效成立的合同，而无论当事人是否相信合同已经成立。
（四）缔约人一方主观上须有过错。这里的过错，既可以是故意，也可以是过失，二者都可以表现为对缔约注意义务的违背。在契约缔结阶段，缔约人完成了从一般人向合同当事人的转化，相应地其注意义务也由一般人的消极义务范畴（如不得干扰、阻扰契约的缔结）进入了契约上的积极义务范畴（如协办义务、告知义务、保护义务等）。缔约人应以信赖关系为基础，互相负以必要的注意义务，以保障交易的顺利进行和对方利益不受损害。对上述义务的违反，均可能构成缔约过失责任的主观过错。
三、缔约过失责任的赔偿范围
我国合同法第42条仅规定缔约过失行为应承担损害赔偿责任，但对赔偿责任的具体范围却没有明确。鉴于缔约过失责任不同于违约责任和侵权责任，其赔偿的确定不能简单地比照后二者，因此必须从缔约过失责任的性质和侵害的权益来确定其赔偿范围。理论界一般认为，缔约过失责任的赔偿范围仅限于信赖利益。[4]信赖利益的损失，既包括因缔约过失行为致对方财产的直接损失，也包括受害方财产应增加而未增加的间接损失。笔者认为，这一损害赔偿的范围应具体涵盖以下五个方面：（1）订立合同所支出的费用，包括交通费、通讯费、考察费、餐饮住宿费等；（2）准备履行或履行合同所支出的费用，如仓储费、运费、保险费等；（3）主张合同无效或可撤消时支出的诉讼费用或其他费用；（4）上述费用的利息损失；（5）丧失与他人签约机会等情形下产生的间接损失等。
上述赔偿范围中争议最大的是第（5）项，该项间接损失难以确定，且实践中分歧较大。笔者认为，要支持第（5）项赔偿，至少需要具备以下三个条件：（1）"与第三人缔约机会"在缔约过程中真实存在，索赔方必须对此承担举证责任。（2）该项损失未超出缔约过失人的预见范围，这一点可以参照合同法第113条关于违约损害赔偿范围的规定来处理。该条第一款规定："当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定，给对方造成损失，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不能超过违反合同一方订立合同时预见到或应当预见到的因违反合同可能造成的损失。"（3）不违反诚实信用和公平原则。
应注意的是，以上所述的损害赔偿仅仅是单方过错下的责任承担，如果缔约双方均存在缔约过错，其责任承担可参照我国《民法通则》第61条的规定，即"双方都有过错的，应当各自承担相应的损失"。
四、我国缔约过失责任立法及其完善
缔约过失责任制度在我国民事法律中早有体现。它最早见之于《涉外经济合同法》第11条的规定："当事人一方对合同无效负有责任的，因对另一方因合同无效造成的损失负责赔偿。"其后的《民法通则》第61条第1款规定："民事行为被确认无效或撤消后，当事人因该行为取得的财产，应返还给受损害的一方，有过错的一方应赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。"1993年修订的《经济合同法》第16条也就缔约过失责任作了与《民法通则》类似的规定。
但是，这些早期民事立法中的缔约过失责任制度很不完善,主要体现在：其一，理论界所广泛认可的缔约过失责任制度是指缔约一方基于过错违背先契约义务所产生的赔偿责任，属于合同订立制度的范畴，而早期民事立法的缔约过失责任制度则与合同效力和合同履行混为一谈，造成理论与实践上的脱节；其二，就缔约过失责任的形态而言，包括契约不成立、契约无效、契约撤消三种形态，我国立法仅对后两种形态作了界定，而忽略了第一种形态，这在无形中剥夺了当事人请求缔约过失人赔偿的部分权利，不能不说是立法的一大缺陷；其三，我国早期民事立法对缔约过失责任制度只作抽象的一般表述，不作具体规定，这不免在实践中产生对缔约过失责任理解上的偏差和歧异，大大降低了该责任的可适用性和操作性。[5]
针对上述问题，1999年颁布的《中华人民共和国合同法》又作了进一步的完善。其第42条规定："当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损害的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。"这一规定较之以往法律的粗略规定，具有明显的进步性，但仍有很大的不足。该条（一）、（二）项具体描述中均强调了缔约过失责任的故意与主观恶意（一般也是指故意），给人造成仿佛只有主观故意才能构成缔约过失责任的错觉（而实际上缔约过失责任在主观上也可由过失构成），如此容易引发当事人的误解，不利于该制度的理解与适用。为消除上述负面影响，笔者建议将该条第（三）项修改为"有其他违背诚实信用原则的故意或过失行为"。从而，明确将过失也纳入缔约过失责任的主观范畴，增强缔约过失责任立法的严谨性和可适用性。
[1] 转引自王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第一册），第79页。
[2] 参见王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第八册），第85页。
[3] 参见房绍坤、郭明瑞、唐广良著：《民商法原理》（三），中国人民大学出版社1999年2月版，第303页。
[4] 参见王秋实：《缔约过失责任制度及其适用》，载《阴山学刊》1999年第12期。
[5] 李霖：《缔约过失责任制度研究》，载《华东政法学院学报》1999年第5期。
