浅议孙中山的民主宪政思想
----对当代中国民主政治与国家现代化的启示
李昌庚
[内容摘要] 三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值。虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”和从孙中山思想的本意来评价其民主宪政思想及其意义。
[关 键 词] 三民主义；民主共和；权能区分；五权宪法；以党治国
作为中国民主革命的伟大先行者、也是亚洲第一个共和国奠基人孙中山先生已经离我们远去，但是他的思想却是我们后人的宝贵精神财富，尤其是其民主宪政思想。随着我国市场经济的进一步建立健全，我国加入WTO后的世界一体化进程进一步加快，民主政治建设、法治建设及其国家现代化已经成为我国社会民众的迫切要求，也是社会发展的必然趋势。因此，讨论孙中山的民主宪政思想有着重要的现实意义和启迪功能。
一、三民主义思想
何谓三民主义？孙中山在1923年12月30日关于《国民党奋斗之法宜兼注重宣传不宜专注重军事》演说中，指出，三民主义，简单地说，便是“民有、民治、民享”；详细地说，便是“民族主义、民权主义和民生主义”。很显然，孙中山的三民主义思想深受美国总统林肯思想“of the people, by the people, for the people”的影响。孙中山在中华民国成立后，便提出“建设一世界上最富强最快乐之国家，为民所有，为民所治，为民所享”。[1]并且，他在1921年6月关于《三民主义之具体办法》演说中，也提到“林肯所主张的这民有、民治和民享主义，就是兄弟所主张底民族、民权和民生主义！”此外，孙中山在其后多次演说中均提到“民族、民权和民生”的三民主义与美国总统林肯所说的“民有、民治与民享”的思想相通的基本观点，只不过孙中山结合中国当时一盘散沙、君主专制和民不聊生的国情对林肯思想加以变通形成了“民族、民权和民生”的三民主义。
所谓民族主义，就是指中国国内各民族一律平等，各民族有民族自决的解放权，同时中国需要有一种中华民族的民族正义精神。孙中山在1924年《国民党一大宣言》中指出：“国民党之民族主义，有两方面意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”[2]其实，孙中山在革命之前所提倡的民族思想是“驱除鞑驽，恢复中华”。虽然，他的这种思想绝非盲目排满，他指出：“民族主义，并非是遇着不同的人，便要排斥他，更不是要灭尽满洲民族”，“并不是恨满洲人，是恨害汉人的满洲人。”[3]但有一点可以肯定的是，他的这种思想具有一定的狭隘性，以汉人为标准，一定程度上体现了以汉人为中心的大民族主义思想。孙中山在辛亥革命后提出了“汉、满、蒙、回、藏五族共和”的民族思想，孙中山后来进一步把这“五族”概括为广义的中国境内各民族，因此较大程度地体现了族群融合性特点，明显体现了民族思想的进步性。但当时孙中山仍强调中国应该“拿汉族来做个中心”，使满、蒙、回、藏等都来“同化于我”的思想，[4]这种思想仍带有大汉族主义思想，具有一定的局限性。直到后来国民党一大上，孙中山明确提出了“中国境内各民族一律平等”和“中国各民族自求解放”等的观点，从而使孙中山的民族思想愈趋成熟和进步，这也是孙中山民族主义的真正内涵。当然，孙中山在民族联合问题上，主张民族自决权，提出“国民党敢郑重宣言，承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国。”[5]对此，有学者认为孙中山的“民族自决权”思想有一定的进步意义，但同时也给“帝国主义和少数民族分裂主义者以制造民族分裂的借口”。[6]笔者认为有一定的道理，说明孙中山当时并没有完全认清中国特定的国情，但从历史长河来看，“民族自决权”思想体现了历史进步性。不管如何，孙中山的民族思想对于我们解决民族问题和处理民族关系均有一定的借鉴和启迪意义。
所谓民权主义，是指废除君主专制，实现民主共和，建立中华民国；国家的一切权力属于人民。孙中山指出：“专制国以君主为主体，人民皆其奴隶，共和国以人民为主体”，[7]“主权在民，民国之通义”。[8]《国民党一大宣言》中，孙中山进一步阐述了“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权……凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利……”。[9]为了保证人民能够行使国家主权，孙中山将国家的政治权力分为“政权”和“治权”，提出了权能区分理论和五权宪法思想（下文将予以阐述），人民享有“政权”的四项直接民权包括选举权、罢免权、创制权和复决权，主要通过国民大会和地方自治来行使。政府的“治权”包括立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。由此可见，孙中山的民权主义思想侧重于人民如何参与管理国家事务方面。
所谓民生主义，通俗地讲，是指发展经济，解决人民的经济生活问题，其宗旨就是“富国”和“养民”。孙中山指出：“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是。”[10]解决民生问题的关键措施在于“平均地权”和“节制资本”。在《国民党一大宣言》中，孙中山指出，“国民党之民生主义，其最要之原则不外二者：一曰平均地权；二曰节制资本。”[11]孙中山在《民生主义》演讲中进一步指出，节制资本的同时，又要发达资本，制造国家资本，振兴实业；平均地权，要求政府照地价收税和照地价收买，最终达到“耕者有其田”。由此可见，孙中山并不同于马克思主义理论中要求以暴力手段推翻资产阶级，将其工厂和资本收归国有。孙中山认为正统的马克思主义者主张通过阶级斗争消灭资本来建立一个均贫富的社会，这应该有一个前提，即像欧美国家那样资本主义已经获得长足的发展。孙中山也不同意正统马克思主义理论中的“剥夺”地主土地的办法。我们认为孙中山的上述思想含有较多的理性精神，体现了历史的进步性，值得我们今人反思与借鉴。
孙中山提出三民主义思想是与当时中国深受满洲贵族专制统治、倍受外国列强欺负和人民生活困难等现实国情有着直接关系，同时又深受近代西方政治文明的影响。三民主义思想后来成为国民党及其中华民国的立党、立国之思想，其后直至今天的台湾政权仍受其影响。关于三民主义思想的发展，我国大陆官方及其学者提出了旧三民主义和新三民主义的观点。对此，我国台湾学者不予认可。但有一点共识，即孙中山的三民主义思想随着革命形势的变化和政治实践而不断地修正与发展。我们认为，评价一种思想或主义，要避免意识形态或既得利益集团的不当影响。我们应当承认，尽管孙中山后来尤其晚年受到苏俄和中国共产党的影响，也赋予了三民主义一些新的内涵，但三民主义毕竟不同于马克思主义理论以及相应的社会主义和共产主义。孙中山指出：“中国同俄国的国情彼此向为不相同，所以制度也不能相同”，“中国将来是三民主义和五权宪法制度”。[12]而且，我们也必须承认，尽管三民主义自身受当时条件所限仍存在一些缺陷与不足，但在许多方面还是富有理性精神的，反映了客观经济规律和社会发展趋势。认识到这些要点，对于我们把握今天中国市场取向的改革以及孙中山在我国民主政治运动中的历史地位是至为重要的。如果说我们今天的改革是中国共产党人对其理论不断修正与反思的过程，那么在这过程中，孙中山的三民主义思想应当给予我们一些启发与思考。
二、民主共和与立宪观
在20世纪初期，关于中国选择什么样的发展道路问题，出现了君主立宪制的改良派和民主共和制的革命派的论战。孙中山则主张推翻满清政府，建立民主共和国。孙中山的民主共和思想是随着三民主义中的民权主义思想的形成而最终确立的，他的这种思想既与西方共和主义的传统存在某种联系，同时又受到中国传统儒家思想的影响，其“共和”观强调“天下为公”和“道德建设”。受其影响，孙中山在共和国的制度设计中又存在一些缺陷与不足，尽管强调权力的分工，但其相互制衡功能远远不足；而且渗透了“先知先觉”的贤人政治思想，尽管他认为这是阶段性的。
在孙中山的影响下，1911年的辛亥革命建立了当时亚洲第一个共和国。它的意义不仅仅在于推翻满清封建专制统治，而且使民主共和的理念真正付诸实施。孙中山指出：“现在民国的天下，是人民公有的天下，国家是人民公有的国家。帝国是皇帝一个人作主的，民国是人民当家作主的。”[13]因此，孙中山始终没有把国家理论转变为阶级国家论，这大概与他奉行“天下为公”的“共和”思想有关。“共和”的内涵在于将共和国的国家视为不同的阶层和利益集团的公共载体，而非专属于个别利益集团或个人；共和国的国家谋求社会的整体利益，而非个别利益集团或政党的特殊利益。“民主共和”的本质就在于承认社会有种种利益差别及其不同阶层或利益集团分野的前提下，对任何单独的阶层或利益集团绝对政治权利的否定。如果就此意义理解，孙中山的民主共和观的意义不仅在于建立中华民国，更在于使长期遭受封建专制统治的中国接受民主共和观念的洗礼，从而对中国民主政治运动及其国家现代化产生深远影响。这对于我们今天的“共和国”在进行民主政治建设和国家现代化过程中仍具有重要的启迪意义。
与“民主共和”相伴随的便是“立宪”政体。共和国的根基在于以宪法为核心的法律体系的保障，此乃宪政。对此，孙中山早就认识到。早在1897年，孙中山与日本人宫崎寅藏等人的交谈中，就提出：“要在革命之后约法三章”。中华民国成立后，孙中山即要求制定了《中华民国临时约法》。尽管《临时约法》由于受到种种因素影响，当初并没有完全体现孙中山的思想，但要求一国要有一部根本大法的思想则是很显然的。孙中山特别强调民主宪政的共和国社会中，宪法的重要性，他指出，“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”[14]并指出，“治国首在纲常”，“今者，正式国会、正式政府成立之期不远，尤不能不细心研究，冀产出一最良之宪法，以为立国之根本。”[15]同时，他还指出，“中华民国必有好宪法，始能使国家前途发展，否则将陷国家于危险之域。”[16]等等。为此，孙中山提出了权能区分理论和五权宪法思想，尽管其存在一定的缺陷与不足（下文将予以阐述），但足以说明孙中山对宪法的高度重视以及宪法在民主共和国中的重要性。尽管民国初期的立宪努力由于种种思索未能成功，但这种立宪思想及其制度设计以防止袁世凯等人的专制倾向的做法则是非常宝贵的。这一点对于我们今天仍不失有借鉴意义。
三、权能区分理论和五权宪法思想
1、权能区分理论
立宪主义者一般均主张一种有限政府论，、反对全能政府观。但孙中山却提出了一个“万能政府”论。之所以如此，一方面孙中山受到中国传统儒家民本主义思想和以德国为代表的19世纪的国家主义思想的影响，希望组建一个由“专门家”管理的“万能政府”；另一方面，孙中山又认识到当时中国国情，即中国一盘散沙，军阀混战，缺乏强有力的中央政府，倍受外国列强压迫，民不聊生等。因此，孙中山认为应当建立一个强有力的中央政府，才能摆脱中国弱后的现状。孙中山指出：“假设在世界上的最大国家之内，建设一个极强有力的政府，那么，这个国家岂不是驾乎各国之上的国家，这个政府岂不是无敌于天下的政府？”[17]
当然，孙中山也认识到，“万能政府”论与当时流行的主流观点“有限政府”论相冲突，也意识到“万能政府”论有可能出现消极现象，即政府无法被人民控制。为此，孙中山在1924年的三民主义演讲中明确提出了“权能区分”理论，他指出，“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。”[18]孙中山把“政治权力”分为“政权”和“治权”，“政权”由人民行使，而“治权”则由政府（专门家或贤人）行使，实行“权”与“能”的分开。孙中山认为，要利用有本领的专门家管理公共事务，就不能限制他们，否则容易出现“政府无能”的问题；人民掌握“政权”主要通过国民大会和地方自治来行使直接民权，包括创制权、复决权、选举权和罢免权，以此来控制政府的“权”。孙中山认为，“权能区分”理论既能够保障政府的“能”，又能够确保人民通过四项直接民权控制政府的“权”。
“权能区分”理论是孙中山民主宪政思想的重要内容。孙中山认识到了中国当时“政府无能”和“一盘散沙”的现状，思考如何改变其现状，强化政府力量，同时又思考人民如何管理和控制国家政权的问题，应当说这种探索精神是极其难能可贵的。但“权贵能区分”理论也存在一些缺陷与不足，主要表现在两个方面：一是限定了人民行使“政权”的条件，即只要政府是“为人民谋幸福的”，人民就不要限制它。但问题是如何判断政府是“为人民谋幸福的”？又由谁判断？对此，该理论并没有作出明确的回答。二是如同孙中山所言，“权能区分“理论就像”刘阿斗和诸葛亮“的先例，即把人民比做阿斗，政府比做诸葛亮，很显然这是儒家思想“贤人政治”的继承与延续，强调了“公仆”道德的重要性。对此，有学者评论到，“权在民众，能在政府，把民众比做刘阿斗，把政府比做诸葛亮，叫人民把一切的权都交给政府，这是中国历史传下的选贤与能的政治思想之新修正。”[19]
2、五权宪法思想
1906年11月15日，孙中山在同俄国人该鲁学尼交谈中，第一次提出了五权宪法思想。他指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。”之所以如此，旨在纠正西方代议民主制的弊端。孙中山认为“三权分立”模式也有缺陷，一切官员由选举和任命产生，在政党控制议会的情况下，难以产生称职的“公仆”，故考选权应独立出来；监督权归属议会，则容易造成议会独裁，以此要挟政府，导致政府效率低下；要么议会太弱小，无法行使监督权，故纠察权应独立出来。后来，他将“考选权”和“纠察权”改为“考试权”和“监察权”。直至1924年孙中山明确提出“权能区分”理论后，五权宪法思想最终得以完备。孙中山的五权宪法思想是在借鉴西方国家“三权分立”的基础上，学习并借鉴了中国历史上的科举考试制度和监察制度，这是孙中山制宪思想的一大特色。
根据“权能区分”理论，国家“政治权力”分为“政权”和“治权”。“治权”由政府行使，在“治权”内又分为五权，即立法权、司法权、行政权、考试权和监察权。同时，这五权是一种分工、相互独立以及相互合作的关系。孙中山指出：“把全国的宪法分作立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的……”。[20]孙中山认为，政府的五个治权是五个做工的门径，但分工之后，还要有合作，才能实现整体的目标。因此，孙中山的五权宪法思想虽然借鉴了西方国家的“三权分立”模式，但又不同于“三权分立”的分权制衡机制。五权宪法思想实际上是“权能区分”理论的延伸，是在“政权”的前提下的“治权”范畴下的五权，虽然强调五权的分工与独立，但缺乏相互制衡的机制，其目的是为了避免“政府无能”，造就“万能政府”。
孙中山的五权宪法思想及其国民大会理论应当说是在借鉴西方国家民主政治文明结果的基础上，结合中国国情的一大创举，这是孙中山民主宪政思想的核心所在。孙中山将直接民权引入民主宪政体制的构想是有一定价值的，并且相应的地方自治理论在处理中央核武器地方关系方面仍对我们今天有一定的借鉴意义。此外，五权的分工与相互独立思想对于民主政治建设仍具有重要的启迪意义。但我们必须认识到，五权宪法思想并非是一个完整科学的理论体系，可操作性不强，它还有一些缺陷与不足，主要体现在如下几个方面：一是权力划分的科学性问题，“政权”与“治权”的划分以及“治权”中五权的划分都有待于实践进一步检验。立法权与国民大会的关系、五权与国民大会的关系、监察权独立出来是否合理等等都有待于进一步探讨。二是权力之间缺乏相互制衡机制。在“全民政治”模式的设计下，导致权力配置不合理，过分强调权力的纵向配置，渗透了贤人政治思想，而权力的横向配置不足，容易使五权的分工与独立受到影响，并容易使处于看似权力顶峰的国民大会形同虚设，人民通过国民大会和地方自治行使直接民权流于形式。三是五权宪法思想及其三民主义思想实践过程中，虽然明确了分权、民主与法治的价值目标，但在手段上却一定程度上存在着集权、独裁与人治的色彩。[21]这很显然是源于孙中山的“以党治国”思想（下文将阐述），并受制于当时中国特定的环境，希望以超常规的手段推行其三民主义及其五权宪法思想。上述缺陷也给我们后人一定程度上带来了消极影响，应当予以反思。
无论“权能区分”理论还是五权宪法思想，虽然存在一些缺陷与不足，但这是包括孙中山在内的当时中国有识之士探索中国民主政治道路过程中的必然反映。这是当时整个中国对新式民主政治制度不熟悉的真实写照。对于孙中山而言，在当时中国的语境下，能够在西方政治文明的基础上，结合中国当时特定的国情，提出上述理论，已经实属难能可贵，不愧为中国民主革命的先行者，这种创新精神永远是我们的一笔宝贵精神财富。
四、“以党治国”思想
民主宪政中还有一项重要内容便是政党制度。近代意义上的政党是代议民主制的产物。孙中山的政党思想经历了极其复杂的演变过程。最初，孙中山竭力反对政党政治，反对将同盟会改组为公开政党，这不仅是因为孙中山认识到西方政党政治中的一些流弊，以及对中国当时国情认识的不足，同时也与他当时竭力主张总统制而反对代议内阁制有关。后来，袁世凯继任中华民国临时大总统，为了钳制袁世凯等军阀政客，孙中山转而赞同政党政治，并以此基础组建了国民党，极力推崇英美的两党制，以政党代议内阁制制衡总统。孙中山指出，“政府之进步，在两党之切磋，一党之专政，于君主之专制，其弊正复相等。”[22]然而，宋教仁被刺、国会解散、张勋复辟以及段祺瑞破坏约法等，尤其二次革命的失败，使孙中山 认识到政党政治在当时中国难以行得通。再加上苏俄革命的成功，使孙中山的政党思想发生了根本性转变，提出了“以党治国”思想。孙中山明确主张“此后欲以党治国，应效法俄人。”[23]
孙中山“以党治国”思想的本意在于考虑当时特定中国国情，避免中国一盘散沙，以保证三民主义思想的实现。孙中山指出，“以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。”[24]为了实现三民主义，孙中山认为就必须要有坚强的组织和纪律。三民主义目标成功后，“以党治国”思想的最终目标还是要把政权交还给人民。这便是孙中山“以党治国”思想的内涵。为此，孙中山提出了“革命程序论”，由“军法→约法→宪法”三个阶段进一步明确为“军政→训政→宪政”的三个阶段。“以党治国”思想是“军政和训政”过程中考虑到民众素质低下等当时中国国情所经历的阶段，其最终目标是实现三民主义，推行宪政。在孙中山眼里，“以党治国”思想的“党”已经不是政党政治中的“党”，而是“先知先觉”的“革命党”。这一点实际上在“权能区分”理论和五权宪法思想中均得以体现。当然，孙中山把国民党比做“先知先觉”的“革命党”，这本身就是贤人政治思想的反映，存在着假设前提的缺陷。因此，孙中山已经认识到中国当时国情，希望分阶段完成民主政治建设，但在实践中容易产生以党代政、党政不分和一党专政的现象。对此，孙中山已经注意到这个问题，也认识到一党专政容易带来党员入党动机不良有违“先知先觉”的“革命党”问题，但他尚未充分实践其三民主义来解决此问题时，他就已经过早离开我们。以至于后来“党化国家”如此强烈，是孙中山始料不及的。孙中山的“以党治国”思想后来对国民党以及中国共产党在治党、治国和治军等方面均产生了很大的影响。[25]
尽管孙中山的“以党治国”思想存在着严重的不良影响，但我们必须从孙中山思想的本意来评价“以党治国”思想及其意义。首先，孙中山结合当时中国特定的国情，提出了革命程序论，“以党治国”思想是其阶段性的产物；其次，“以党治国”思想的本意在于推行三民主义，最终目标实行宪政。我们只有完整把握“以党治国”思想的内涵，才能给予我们正确的启迪，否则教条化地运用这种思想只会让我们陷入危险境地。这应当引起我们足够的警惕！
综观孙中山的民主宪政思想，虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值值得我们学习与借鉴，并足以让我们反思。难能可贵的是，作为长期接受西方文化教育并受西方文化影响最深的近现代政治家，孙中山从最初的崇拜西方文明，到后来结合中国国情、注重中西融合去思考中国的问题。孙中山批评了那种“不研究中国历史风俗民情，奉欧美至上”的错误倾向，并指出“吾人采取外国良法，对于本国优点亦殊不可抛弃。”[26]更为难能可贵的是，孙中山注意到中国民众素质低下，但并没有因此而主张剥夺民众的民主权利。孙中山认为，“这个过渡时期不同于梁启超的开明专制，不能借口民众的智识低下，就拒绝给予他主人的地位。既承认其主人的地位，也考虑到其智识低下的现状……应有良师益友以教之。”[27]孙中山的这种思想火花对于我们今天仍有很强的启迪意义，尤其对于农村地区的政治、经济改革。当然，孙中山在中西融合、把握中国国情方面仍有不足，在某些方面过分受制于中国传统儒家思想的影响，以及当时诸多现实条件的顾虑而迁就所谓的国情（他担心他的长期国外生活的背景容易被人作为攻击他不顾国情的借口），从而导致孙中山的民主宪政思想存在诸多缺陷，这是当时中国刚刚摆脱封建帝国而对民主政治制度不熟悉状况下的必然反映，乃是民主政治探索过程中的情理之中。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”去评价孙中山的民主宪政思想。不管如何，孙中山的民主宪政思想都是一笔宝贵的精神财富，对于我们今天加强民主政治建设、法治建设以及国家现代化过程中都有重要的启迪意义和借鉴价值。然而，令人遗憾的是，由于受诸多因素影响，我们在缅怀孙中山先生时常常并没有真正把握孙中山民主宪政思想的内涵。这应当引起我们足够的重视与反思。
参考文献：
[1][4][20]《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第90、474、509--510页。
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[10] 曹锦清编：《民权与国族---孙中山文选》[M]，上海：远东出版社1994年版，第168页。
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[13]《孙中山全集》第6卷[M]，北京：中华书局1986年版，第2页。
[14]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第319页。
[19] 钱穆著：《中国历史精神》[M]，台北：国民出版社，民国四十三年版，第9页。
[22]《孙中山集外集》[M]，上海：人民出版社1990年版，第74页。
[23] [24]《孙中山全集》第8卷[M]，北京：中华书局1986年版，第286、282页。
[25] 王业兴著：《孙中山与中国近代化研究》[M]，人民出版社2005年版，第149--150页。
南京市城市供水和节约用水管理条例
江苏省南京市人大常委会
南京市人民代表大会常务委员会公告
第6号
《南京市城市供水和节约用水管理条例》已由南京市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2007年9月26日制定，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2007年11月30日批准，现予公布，自2008年1月1日起施行。
南京市人民代表大会常务委员会
2007年12月7日
南京市城市供水和节约用水管理条例
（2007年9月26日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议制定 2007年11月30日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为加强城市供水和用水管理，保障城市供水安全，促进节约用水，建设节水型社会，保持经济社会的可持续发展，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内城市供水和节约用水及其相关监督管理活动适用本条例。
第三条 南京市市政公用局是本市城市供水和节约使用城市供水的行政主管部门（以下称市城市供节水行政主管部门），其所属的城市供水节水管理机构具体负责城市供水和节约使用城市供水监督管理的日常工作。
南京市水利局是本市行政区域内的地表水资源、地下水资源的节约用水行政主管部门（以下称市水行政主管部门）。
江宁区、浦口区、六合区、溧水县和高淳县城市供节水行政主管部门、水行政主管部门按照规定的职责和分工，负责辖区内的城市供水、节约用水监督管理工作，业务上接受市城市供节水行政主管部门、水行政主管部门的指导。
发展和改革、建设、经济、规划、卫生、质量监督、价格、财政、环保、房产、公安、工商行政等部门按照各自职责，协同做好城市供水和节约用水监督管理工作。
第四条 城市供水和节约用水工作应当遵循统一规划、保障供水、科学管理、综合利用、厉行节约、确保安全的原则。
鼓励使用再生水、雨水。推广节水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业。
第五条 市城市供节水行政主管部门应当制定城市供水应急预案，报市人民政府审查批准。城市供水企业应当相应编制供水应急预案，并报市城市供节水行政主管部门备案。
第六条 本市各级人民政府应当开展节约用水宣传教育，提高全民节约用水意识，对节约用水工作中做出突出贡献的单位和个人予以表彰。
城市供节水行政主管部门、水行政主管部门应当制定节约用水宣传计划，定期开展宣传活动。
新闻媒体应当积极开展节约用水的公益宣传。
第二章 规划、建设和维护
第七条 市、县人民政府应当将发展城市供水、节约用水事业纳入国民经济和社会发展规划、计划。
市城市供节水行政主管部门应当会同市水行政、环保等部门，根据城市总体规划、国民经济和社会发展规划，按照规划编制技术要求，编制市城市供水专业规划，经市规划行政主管部门综合平衡，报市人民政府批准实施。城市公共供水设施用地由规划、国土行政主管部门，根据城市供水专业规划划定。
市城市供节水行政主管部门、水行政主管部门应当根据国民经济和社会发展规划以及水资源保护的要求，编制节约用水专业规划和年度建设计划，报市人民政府批准实施。
县城市供节水行政主管部门、水行政主管部门应当会同县规划等部门，根据县总体规划以及市城市供水和节约用水专业规划，分别编制县城市供水和节约用水专业规划，报县人民政府批准实施，并报市供节水行政主管部门、水行政主管部门备案。
第八条 城市供水企业应当根据城市经济和社会发展要求、城市供水专业规划，编制供水设施年度建设计划。
第九条 新建、改建、扩建城市供水工程项目应当依法经政府投资主管部门核准，并实行招标投标。
城市供水工程的设计、施工、监理应当按有关规定委托具有相应资质的单位承担。
供水工程竣工后，应当按照国家有关规定进行验收。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
第十条 新建、改建、扩建工程项目需要增加用水的，工程项目总概算应当包括城市供水工程建设投资；需要增加供水量的，建设单位应当将其供水工程建设投资交付市城市供节水行政主管部门，专项用于城镇供水设施建设。
第十一条 新建、改建、扩建的建筑物对水压要求超过城市供水管网服务压力的，建设单位应当配套建设二次供水设施。
已交付使用的普通多层居民住宅供水水量、水压不足的，城市供水企业应当建设集中增压供水设施。
第十二条 新建居民住宅供水设施按照一户一表、水表出户、计量到户的规定设计和建设。
已交付使用的居民住宅计量到户改建工程，由城市供水企业负责实施。
用户按照价格主管部门核定的标准缴纳有关费用。
第十三条 新建、改建、扩建工程应当采用节水型工艺或者设备。配套建设的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。在水资源匮乏的地区不得建设耗水量大的工程。
规划用地面积二万平方米以上的新建建筑物应当配套建设雨水收集利用系统。
已建成雨污分流排水系统的小区应当创造条件建立雨水收集利用系统。
年设计用水量在二万立方米以上的项目，市建设行政主管部门应当会同市城市供节水行政主管部门对施工图中用水设施、设备情况进行审查。
节水工程竣工后，应当按照国家有关规定进行验收。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
第十四条 城市供水的设备、管网投入使用或者与城市供水管网系统连接前，必须清洗消毒，并经有法定检验资质的水质检测机构检验合格后，方可投入使用。
第十五条 城市供水企业应当对取水设施、泵站、净水厂、贮水、加压设施、输（配）水管道、阀门等供水设施定期检查维修，确保正常安全运行，减少漏损。
第十六条 建设工程开工前，建设单位应当查明地下供水设施情况。施工可能影响供水设施安全的，建设单位应当采取保护措施。
施工需要迁移供水设施的，建设单位应当到城市供水企业办理相关手续。施工造成供水设施损坏的，应当及时通知城市供水企业修复，并依法赔偿损失。
第十七条 禁止任何单位和个人从事下列活动：
（一）在沉淀池、贮水池保护范围内设置有毒有害排污管道和场所；
（二）将产生或者使用有毒有害物质的生产用水管网与城市供水管网直接连接；
（三）擅自挖掘、占压、拆移供水管道；
（四）损坏供水设施；
（五）其他危害供水设施安全的活动。
第三章 供水管理
第十八条 各级人民政府应当加强对城市供水水源的环境保护，划定城市饮用水源保护区，切实保证城市供水安全。
在城市饮用水源保护区内，禁止一切污染水质的活动。
水行政、环境保护主管部门在城市供水水源水质发生异常时，应当及时通知城市供节水行政主管部门和供水企业；水源水质发生重大污染的，应当立即向市人民政府报告，并启动城市供水应急预案。
第十九条 城市供水实行特许经营制度。城市供水特许经营具体实施规定由市人民政府制定。
第二十条 城市供水企业应当遵守下列规定：
（一）保障城市供水不间断供应，不得擅自停水；
（二）供水管网压力符合城市供水管网服务压力的要求；
（三）安装的结算水表符合国家计量规定，并定期检定、更换和维修；
（四）按照有关城市供水服务标准，设置经营服务网点，公示收费、维修的标准和期限等；
（五）按照城市供节水行政主管部门、卫生行政主管部门的要求，报送有关资料。
第二十一条 供水水质应当符合国家生活饮用水卫生标准。
城市供水企业应当对城市供水定期检测水质和水压。水质、水压检测的项目、频次、方法和设置应当符合国家规定。
对供水水质不能自检或者自检项目达不到国家规定的，应当委托有法定检验资质的水质检测机构检测。
第二十二条 城市供水企业制水使用的净水剂等材料应当符合国家有关标准，依法检验；未经检验或者检验不合格的，不得投入使用。
第二十三条 城市供水企业的净水、水泵运行、水质检验、抄表、管道维修等岗位人员应当持证上岗。
第二十四条 市城市供节水行政主管部门应当会同工商行政管理部门按照合同法的规定制定供水合同文本，并向社会公示。
城市供水企业应当与用户签订供用水合同，明确双方的权利和义务。
第二十五条 新增或者超过水表额定流量需要增加用水量的用户，应当向城市供水企业提出用水申请，城市供水企业自接到申请之日起五个工作日内答复。不予办理的，应当书面说明理由。
用户需要水表分户、移表，变更户名、用水性质，终止用水的，应当向城市供水企业办理相关手续。
第二十六条 城市供水价格实行政府定价管理，按照用途分类定价。城市供水价格实行听证制度和公示制度。
第二十七条 城市供水企业或者其委托的单位应当对居民用户实行计量到户，向最终用户收取水费。用户应当按照有关规定交纳水费。
用户对结算水表计量准确度有异议的，可以向市质量技术监督行政主管部门申请仲裁检定。
第二十八条 城市供水企业需要临时停止或者降压供水的，应当向城市供节水主管部门提出申请。城市供节水行政主管部门应当自收到申请之日起五个工作日内做出书面答复。同意临时停止或者降压供水的，城市供水企业应当提前二十四小时通知用户。
第二十九条 供水设施发生爆管、漏水、损坏等事故的，城市供水企业应当立即进行现场抢修，并及时报告城市供节水行政主管部门。对影响抢修的其他设施，供水企业可以采取合理的应急措施，并及时通知有关部门，相关部门应当予以配合。
连续超过十二小时不能恢复供水的，城市供水企业应当及时通知用户，启用临时保障措施，确保居民生活用水。
前款规定的通知用户方式应当采取书面通知或者其他易于用户知晓的方式。
第三十条 二次供水设施运行维护由产权人负责。属于共有的，由共有人负责。
二次供水设施的产权人或者其管理单位，应当每半年对贮水池（箱）清洗、消毒、防腐。
二次供水设施的管理办法由市人民政府制定。
第三十一条 市政、绿化、景观、环卫等不固定用水的用户，应当到城市供水企业办理临时用水手续。
第三十二条 禁止任何单位和个人有下列行为：
（一）不使用或者不经结算水表取水；
（二）改装、损坏、干扰、私装结算水表使其少计量或者不计量取水；
（三）违反规定使用公共消防设施取水；
（四）在城市公共供水管网上私自取水；
（五）擅自改变用水性质和用水范围。
城市用水用户有前款（一）、（二）、（三）、（四）项行为，取水量不能计量的，按照取水管道口径适压下流量和实际取水时间或者行业习惯用水时间计算。
第四章 节约用水管理
第三十三条 节约用水实行分类管理。
对非居民用水实行计划与定额相结合的节约用水管理。
提倡城市居民节约用水。
第三十四条 市城市供节水行政主管部门、水行政主管部门应当根据国家和省有关部门制定的用水定额，依法、合理制定本市行业用水定额。
第三十五条 城市供节水行政主管部门、水行政主管部门应当根据节约用水规划、行业用水定额、单位合理用水需求，编制下达非居民用水月度用水计划指标。
用水定额、计划应当根据水资源、用水需求变化和经济发展情况适时修订。
城市供节水行政主管部门、水行政主管部门在核定非居民用户的用水计划时，应当听取非居民用户的意见。
第三十六条 非居民用户应当建立节约用水管理制度，按规定报送用水资料，并采取下列节约用水措施：
（一）采用先进的节水技术、工艺、设备和节水型生活用水器具，更新、改造落后的工艺、设备和生活用水器具；
（二）实行循环用水、一水多用；
（三）年取水量十万吨以上或者使用城市供水二万吨以上的，定期开展水平衡测试；
（四）经营游泳、水上娱乐业务的，安装使用净化循环用水设施；
（五）经营洗车业务的，采用低耗水循环用水洗车设备；
（六）不得停止使用已建成的节水设施。
用户未按规定建设节水设施或者水的重复利用率低于国家标准的，不予增加下一年度用水计划指标。
第三十七条 市政、绿化、景观、环卫等用水，应当优先使用江水、河水和再生水或雨水。
居民住宅小区、单位内部的景观环境用水，有条件使用雨水或者再生水的，不得使用城市供水。
第三十八条 供水企业应当加强生产工艺水的回收利用和供水管网的维护管理，避免水资源的浪费。
供水企业管网漏失率、供水产销差率以及水厂自用水比率应当符合国家标准或者行业标准，超标准部分的用水不得计入水价成本。
用户或者委托管理单位应当加强对内部供用水设施、设备、器具维护，采取防漏防渗措施，降低水漏失率。
第三十九条 市、区、县政府各相关部门和非居民用户应当重视和加大对节水基础教育、节水科技研发、节水工艺和器具改造等方面的投入，建设节水型居民小区、节水型企业（单位）。
第四十条 禁止在生产、销售和生产经营中使用依法淘汰的耗水量高的工艺、设备和产品。
市城市供节水行政主管部门、水行政主管部门应当会同有关部门制定节水型工艺、设备、器具名录，并定期向社会公布。
鼓励节水产品生产企业开展节水产品的认证工作，市城市供节水主管部门负责节水产品认证的相关指导工作。
任何单位和个人不得要求用户购买指定的节水型设备、器具。
第四十一条 鼓励居民生活用水采取节约用水措施，推广使用节水型生活用水器具。
第四十二条 鼓励推广使用渗灌、喷灌、滴灌等灌溉节水技术。
第四十三条 非居民用户超计划使用城市供水实行超计划累进加价收费制度。超出计划用水指标的用水量，除交纳水费外，还应当按照财政和价格部门规定的征收标准和范围交纳超计划累进加价水费。
非居民用户不得拒绝交纳超计划累进加价水费。
超计划累进加价水费由城市供节水行政主管部门负责征收，用户应提供交费账号，具备条件的实行银行无承付托收。征收的超计划累进加价水费应当全额上缴财政专户，专项用于城市供水的节约用水事业。
第五章 监督管理
第四十四条 市城市供节水行政主管部门应当履行下列职责：
（一）监督检查城市供水和节约用水的规划和建设计划执行情况；
（二）监督检查城市供水企业履行特许经营合同情况；
（三）监督检查城市供水水质、水压达标情况；
（四）监督检查城市供水企业服务质量；
（五）监督检查城市供水的计划用水、节约用水执行情况；
（六）受理有关城市供水节水的投诉，及时调解纠纷，查处违法行为。
城市供节水管理机构按照本条例规定和城市供节水行政主管部门的要求，行使监督管理职责，并做好城市供水和节约使用城市供水管理的具体工作。
第四十五条 水行政主管部门应当履行下列监督职责：
（一）依法做好地表水资源、地下水资源的计划用水、节约用水工作；
（二）组织制定实施全市节水型社会建设规划；
（三）组织实施节水型社会的创建工作；
（四）定期公布水资源的开发、利用、节约和保护情况。
第四十六条 卫生行政主管部门应当依法对城市供水企业和涉及饮用水卫生安全的产品进行卫生监督管理，并依法查处违法行为。
价格行政主管部门应当对城市供水价格进行成本监审，监督检查供水价格执行情况，查处供水价格违法行为。
质量监督行政主管部门应当加强用水计量器具的监督管理。
房产行政主管部门应当依法对物业管理企业和业主使用、维修、养护共用供水设施进行监督管理。
第四十七条 市城市供节水行政主管部门应当会同相关部门定期向社会公布供水水质监测情况，接受群众和社会监督。
第四十八条 市城市供节水行政主管部门、水行政主管部门以及环保、卫生、质量监督、价格、房产等有关行政主管部门应当认真履行职责，对城市供水节水的投诉和举报及时受理、移交，依法查处违法行为。
第四十九条 城市供水企业应当建立投诉、查询专线和投诉处理机制，发布经营服务信息，接受公众监督。
第六章 法律责任
第五十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市供节水行政主管部门责令改正，可处以五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，可处以五万元以上三十万元以下罚款：
（一）城市供水水质不符合国家生活饮用水卫生标准的；
（二）城市供水企业擅自停止城市供水的；
（三）规划用地面积二万平方米以上的新建建筑物未配套建设雨水收集利用系统的；
（四）将产生或者使用有毒有害物质的生产用水管网与城市供水管网直接连接的。
第五十一条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市供节水行政主管部门责令改正，可处以五千元以上五万元以下罚款：
（一）建设单位或者城市供水企业未按规定建设二次供水设施或者集中增压供水设施的；
（二）建设单位对新建居民住宅未实行计量到户的；
（三）在沉淀池、贮水池保护范围内设置有毒有害排污管道和场所的。
第五十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市供节水行政主管部门责令改正，可处以三万元以下罚款：
（一）城市供水企业使用不合格净水剂提供生活饮用水的；
（二）擅自挖掘、占压、拆移供水管道的；
（三）损坏供水设施的；
（四）未按规定对贮水池（箱）清洗、消毒或者防腐的；
（五）非居民用户超计划用水拒绝交纳超计划累进加价水费的。
第五十三条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市供节水行政主管部门责令改正，可处以一千元以上五千元以下罚款：
（一）城市供水企业未按规定对供水设施进行维修的；
（二）非居民用户擅自改变用水性质和用水范围。
第五十四条 违反本条例规定，有下列行为之一的，根据取水来源分别由城市供节水行政主管部门、水行政主管部门责令改正，可处以一千元以上五千元以下罚款：
（一） 未按规定开展水平衡测试的；
（二） 经营游泳、水上娱乐业务，未安装使用净化循环用水设施的；
（三） 经营洗车业务，不采用低耗水循环用水洗车设备的；
（四） 擅自停止使用已建成的节水设施的。
第五十五条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由城市供节水行政主管部门责令改正，赔偿水费损失，对居民用户可处以五百元以上五千元以下罚款；对非居民用户可处以三千元以上三万元以下罚款，情节严重的，可处以三万元以上十万元以下罚款：
（一）在城市公共供水管网上私自取水的；
（二）不使用或者不经结算水表取水的；
（三）擅自改装、损坏、干扰、私装结算水表使其少计量或者不计量取水的；
（四）违反规定使用公共消防设施取水的。
第五十六条 盗窃城市供水并阻碍城市供节水行政主管部门及其工作人员执法的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十七条 用户逾期未交纳水费的，城市供水企业应当书面催告。自催告之日起用户无正当理由超过六十日仍不交纳水费的，城市供水企业可按合同约定处理。
第五十八条 城市供节水行政主管部门、水行政主管部门及其管理机构的工作人员，违反本条例规定，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违法办理有关行政许可事项的；
（二）不依法履行职责的；
（三）不依法实施行政处罚的；
（四）在国家、省及本条例规定之外乱收费、乱罚款的；
（五）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。
第七章 附 则
第五十九条 本条例有关用语的含义是：
城市供水：是指城市公共供水和自建设施供水。
二次供水：是指将城市供水通过贮存、加压，再送至用户的供水。
供水设施：是指取水设施、净水厂、输配水管网及其附属设施。
结算水表：是指城市供水企业与用户之间作为结算依据的水表。
再生水：是指经过处理，满足特定用水水质标准或水质要求的非饮用水。
第六十条 本条例自2008年1月1日起施行。2003年7月1日起施行的《南京市城市供水用水办法》同时废止。
