论法律评估
高宏道
资产评估是很多人都知道的。详细了解法律评估的人就不是很多了。其实，法律评估的应用范围比资产评估还要广，其重要性也不亚于资产评估。这是因为，对于一个法制国家来说，在法人和自然人的全部行为中,以法律来规范的行为的比例是很大的。在法制比较完备的国家和地区，一般说来，自然人和法人的行为可以说是有法可依的。从另外的一个角度来说，在这样的地方，法律法规比较复杂，数量也比较多。因此，人们在处理自己的事务时请教律师是很正常的。他们处理一个比较复杂的事务时请律师从法律的角度进行全面的考察，也即进行事先的法律评估，也是很常见的。据我所知，雅虎并购台湾奇摩，日本NTT DoCoMo收购台湾和讯电讯部分股权，台湾大哥大和泛亚电信并购，香港中华电力公司公司收购中国大陆的国华电力公司部分股份就都进行过法律评估。
我国正在实现依法治国。法律的数量和完善程度，是以往任何历史时期都不能相比的。但是，由于种种原因，人们在想到法律的时候往往是在纠纷已经出现甚至诉讼已经开始的时候。这是我国公民法律意识水平较低的一种表现。我们认为，要依法行事，要保护自己的合法权益需要用法律进行预测，特别是对于关系到重大利益的行为，事先从法律的角度进行全面考察，即法律评估，是十分必要的。但是，当前一般没有这样作。比如国有企业，因为较多的行政干预，以行政命令的方式支配企业的资源配置，当事人对于那些关系到根本利益的重大行为，事先没有能够从法律的角度进行全面考察，使当事人陷入纠纷，蒙受了损失，是经常见到的。因此提倡对重大法律行为事先进行法律评估，是十分必要的。
一、什么是法律评估。
什么是法律评估？法律评估是律师受当事人的委托运用现行法律对某一项目进行全面研究并提出结论性意见的一种咨询活动。我们给出的这个定义包含了以下一些含义。
第一，法律评估是由律师进行的。
法律评估是由律师进行的，不是由企业法律顾问、行政上级领导机关进行的。这里的律师，是指作为社会中介组织律师事务所成员的律师，是依据律师法的规定①参加一个律师事务所的执业律师。依照律师法的规定②，律师接受当事人的委托，实际上是在律师事务所接受当事人的委托之后，由事务所指派、并经当事人同意，由承办律师进行的法律评估。这样，当事人的评估请求首先是对律师事务所提出的。律师事务所对当事人承担责任。实际上，律师事务所在完成法律评估任务时，往往要充分运用事务所全体律师集体的力量为当事人提供服务。从这点来说，法律评估和诉讼代理在形成委托关系的前提方面是有一些区别的。大家知道，从我国的现状来看，诉讼当事人出于对某个律师的信任而非出于对律师事务所的信任寻求法律服务是比较常见的。而法律评估，一般是委托人基于对律师事务所的信任寻求法律服务，委托人是着眼于律师事务所的团队力量选择受托人。
进行法律评估的主体（律师事务所和其所指派的律师）是特殊主体。由律师事务所指派的律师进行法律评估因其属于社会中介组织，具有超脱性，可以运用法律知识客观地对委托事项进行评价。同时，因其具备国家认可的法律知识水平，能够保证法律评估质量上的可靠性。
第二，法律评估是对某一项目进行的。
法律评估的对象一般是一个综合性的比较复杂的项目。法律评估是对项目的整体涉及到的全部法律关系进行评估。它可能涉及到很多的法律关系，具有很强的综合性。同时，它又要对项目的各个组成部分的具体的法律关系进行的分析，要具体回答委托项目中包含的各种法律关系的一切相关问题。因此法律评估又具有细致性和深入性。
比如企业的分立、合并（含并购）债权转股权等等，就是比较复杂的项目。这些项目中不仅包括了财产的处理，还涉及到对职工权利的改变，涉及到相邻关系的改变，涉及到行政许可的特种权利由谁来继受、义务由谁来履行等一系列的问题。又比如，美国前总统克林顿在处理和莱温斯基的绯闻时，就专门请教律师进行过法律评估。因为一个国家的总统是没有私人事务的。他的一举一动都会对国家，对他代表的执政党，在许多方面产生很大的影响。当然是一个很复杂的问题。有的资料表明，在局部战争的决策上，一些国家的最高领导人也聘请律师进行法律评估。
个人的事务同样是可以进行法律评估的。比如个人的投资行为、婚姻问题（结婚和离婚）、遗嘱、继承问题，等等。不过，如果评估的项目不是很复杂，一般的法律咨询也是能够满足当事人的要求的。但是，如果是社会名流，个人事务往往也是十分复杂的。这些事务可能涉及到大额的结构复杂的财产、社会声望、信誉、复杂的历史背景及复杂的人际关系等等许多方面的法律问题。在这种情况下进行法律评估当然是很有必要的。
一般而言，委托人委托的项目是以自己为中心的项目。这就是说，权利义务的主体之一是委托人自己。如果要求律师针对仅以他人为权利义务主体的各项法律关系进行调查、评估，就变成了资信调查或者其他类型的调查，不是我们所说的法律评估了。
第三，法律评估是律师运用自己的专业知识，基于自己对现行法律的理解来进行的。
这里所说的法律是广义的法律，包括了法律法规和其他强制性行为规范。依照律师法的规定③，律师执业必须遵守法律。当然了，律师在为当事人进行法律评估时也应该遵守法律。这不仅是律师本人的行为应该合法，主要是律师在进行判断时要依照现行有效的法律。律师必须排除个人的情绪、情感、好恶，不能一厢情愿，不能对当事人投其所好。律师在进行法律评估时自己的行为合法，包括了很多含义，其中含有以合法的手段和不能欺骗、蒙蔽当事人的意思。这是对律师本人的基本要求，是对主观心态的要求。另外，在服务中保持客观冷静实事求是，才能为当事人提供超脱的观察和客观的评价性意见。需知，委托人在寻求法律评估服务时，有相当多的人是因为情绪上的无助，他需要局外人客观冷静的分析。只有提出客观中肯的意见，才是忠实于委托人。
告诉委托人法律上的真实情况，有时可能会使委托人不高兴。听真话，从善如流，对许多人来说，常常是不容易作到的。但是律师在进行法律评估时，必须把依据法律思考得出的结论，实事求是地告诉委托人，必须讲真话。
第四，法律评估是依据当前的客观状况进行的。
客观状况指的是现实存在的法律事实。反映这些事实的证据，有的可以由委托人提供，有些要由律师进行调查。虽然律师依法进行调查，相关的单位和人员应该予以协助，但是，实际上调查的难度往往是很大的，常常需要一些技巧和较多的时间。
如果因时过境迁或者其他的原因，反映客观情况的证据无法取得，要向当事人指出证据的缺失可能造成的后果和预防措施。
法律事实决定法律关系。在进行法律评估时同样应该遵守“以事实为依据，以法律为准绳”的原则。谈到“以事实为依据”，也是以证据能够证明的事实。比如法人登记注册的证书、法人设立时的章程和变更情况，建设工程项目的可行性报告、规划设计、初步设计、各种批准文件等等。行政机关核准的经营项目的许可证书、使用自然资源的许可证书、安全方面的认可、公司的各种合同、商业秘密的名录和保密措施等等。可知，反映法律事实的证据种类繁多，形式各异。收集和认定证据的效力的工作量是很大的。现在，许多人，无论是自然人还是法人，对涉及切身利益的证据的保存，往往是很差的。这给法律评估带来了相当大的难度。但是只有充分掌握了证据，才能提供准确的法律评估成果。
一个企业如果进行了一次认真全面的法律评估，对弄清和自己相关的各方面的法律关系，会得到很大的好处，等于是一次法律关系的大清理，能为今后提高管理水平带来直接的好处和直接的经济利益。
第五、法律评估的主要内容是当事人的权利和义务。
法律评估的目的是，阐明委托项目相关的权利义务的状况，从而使委托人对自己的现状有一个真切的认识。如果委托人需要，律师还可以就消除权利瑕疵、保护合法权益、妥善履行义务提出符合法律规定的建设性的意见。
权利和义务源于法定和约定。对不同的当事人和不同的委托项目，具体的权利和义务是不同的，区别极大。在这里难以一一论述。但是对任何项目，全面、逐项说明各种权利义务的状况，是法律评估的共同要求。
第六、法律评估的成果以书面形式的法律意见书来表现。
在进行了大量的调研以后，律师依据现行有效的法律法规和其他规范性文件得出结论性的意见。这些意见反映在法律意见书当中。因此法律意见书应该经过律师事务所指派的小组进行充分的讨论。此后，还应该经过律师事务所主任的审查或主任委托的小组外的人员（律师）进行审查。在法律意见书的最后，承办律师应该具名。在法律意见书的首部可以说明评估工作中哪个部分是由谁来完成的。
第七、法律评估是一种特殊的法律咨询。
从上面的定义可以看出，法律评估属于法律咨询的范畴，只不过是这种咨询活动具有自己单独的特征。这些特征主要是项目复杂，要回答多种法律关系中的权利义务问题，由律师事务所承担委托责任，评估需要由律师事务所指派的律师集体完成。因为具有这些特征，法律评估业务也就形成了一些自己的方式。比如，律师事务所对某些常作的评估项目制作了详尽的评估手册和法律意见书的审查制度。前面已经简单提到了对法律意见书的审查制度。评估手册是集中了以往个案的经验，给出了一般的思路和提纲，评估手册是律师事务所集体智慧的结晶，具有商业秘密的特点。
又比如，在律师进行法律评估时对权利义务的分类可以和传统教科书上的分类方法不同。例如，中国政法大学出版社出版由彭万林主编的《民法学》中，将权利的分类给出了四种方法。可以说，这种分类方法是法学届的通说。而在法律评估中，为了工作的方便，分类方法与之不同。假如我们对企业委托的某个项目进行法律评估，将权利义务以其相对人进行分类。我们将权利义务分成（1）企业法人与相对人之间具有管辖或控制关系的权利和义务。（2）和交易相对人之间的权利义务。（3）和非交易相对人的其他平等民事主体的权利义务关系。（4）与国家行政管理机关的权利义务关系。
上述的这些特征，对于一般意义上的咨询来说，都是不具备的。
第八、法律评估的法律责任。
法律评估既然属于咨询范畴，承担法律评估的人（律师事务所和律师），就必然依照《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国合同法》④承担相应的法律责任。笔者认为，因法律评估具有自己的特征，委托人可以使用约定的方法来规定律师事务所应该承担违约责任的范围和具体的法律责任。
我认为，违约责任的规定，除在时限方面违约的规定以外，在评估质量方面可以要求律师事务所在正确运用法律法规方面承担责任。这就是说，应该要求律师事务所针对评估事项选用适当的法律法规进行判断，并且将这个要求具体化。如果违背了约定，就要承担相应的违约责任。例如，若律师事务所在进行评估时选择并适用了已经废止的法律法规从而得出了错误的结论，应该承担违约责任；若律师事务所在进行评估时因自己的过错，错误地判断法律关系从而错误地选择了适用的法律法规，得出了错误的结论，应当承担违约责任；若律师事务所因自己的过错遗漏了项目中重大法律关系的调查和评估，应当承担违约责任；如果针对某项法律关系有法律上的强制性规定同时还有实施细则等进一步的更加具体的强制性规定，评估时没有适用进一步的规定，致使给出的结论缺乏操作性，应该承担违约责任，等等。
二、法律评估与资产评估、审计、行政机关审查的关系
（一）法律评估和资产评估的关系。
资产评估是受资产占有单位的委托，由有权进行资产评估的机构对委托单位的资产、债权、债务进行全面清查，核实资产帐面与实际是否相符，经营成果是否真实，并作出鉴定⑤的活动。资产评估的目的是“为了正确体现国有资产的价值量，保护国有资产所有者和经营者、使用者的合法权益”。资产评估的的具体范围在《国有财产评估办法》及国有资产管理局制定的《国有资产评估管理办法施行细则》中作出了明确的规定。即：“国有资产是指国家依据法律取得的，国家以各种形式的投资和投资收益形成的或接受捐赠而取得的固定资产、流动资产、无形资产和其它形态的资产。”接受评估的主体是：“国有资产占有单位包括：（一）国家机关、军队、社会团体及其他占有国有资产的社会组织；（二）国营企业、事业单位；（三）各种形式的国内联营和股份经营单位；（四）中外合资、合作经营企业；（五）占有国有资产的集体所有制单位；（六）其它占有国有资产的单位。”评估人⑥是“资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司等资产评估机构，必须是经工商行政管理部门注册登记、具有法人资格、并持有国务院或省、自治区、直辖市（含计划单列市）国有资产管理行政主管部门颁发的资产评估资格证书的单位”。
可以看出，进行资产评估的主体、评估的委托人、评估的范围和目的均与法律评估有明显的不同。
资产评估不能取代法律评估，最明显的理由是委托人（自然人、法人和其他组织）涉及到的法律关系绝不仅仅是财产关系，各种复杂的法律关系不是都可以换算为金钱关系的。资产评估不负责对委托人涉及到的各种非金钱性质的法律关系的评价，法律也没有授权资产评估单位进行这种评价。如果需要进行评价，就只能由法律评估来完成。
例如：劳动合同关系、保密协议、有关知识产权的使用的约定、相邻关系、财产的他项权利。这些不能直接折算为财产，但是它影响财产的正常使用，影响财产效能的实现。又比如电力线路和通讯线路、各种建筑物构筑物的交叉跨越距离，与相关单位签定的通行协议，利用他人的排水渠道排放雨水，在他人建筑物、构筑物上通过的许可，或许可他人通过，采光距离，排放热量，气体排放，污水排放，噪声，建筑物外墙的利用，建筑小区和楼房的命名权、暂时闲置的土地依法允许种植的种植权，矿产开采区的复耕、林地植被的恢复等等，企业和房地产开发区的取水权，矿山的开采权，等等也是不能直接折算为金钱的。个人的学历、学位、职称、各种专业的从业资格、企业的资质，更是无价的，但他直接影响到经营行为和财产的取得能力，显然这些也不属于财产。上述的种种权利和义务，仅仅是现实生活中各种复杂的法律关系的极小的一小部分。可见，除资产评估所涉及的法律关系以外，其它的法律关系是繁多的。法律评估工作具有广大的空间。
在法律评估和资产评估的直接关系方面，法律评估要利用资产评估的结果，并且，除委托人特别要求以外，一般没有必要对资产评估的结论重新进行法律评估。但也不排除接受委托人对资产评估本身以及对资产评估的对象进行评估。因为，这些也属于法律行为，也直接影响当事人的利益。如果资产评估不当，当事人是可以委托律师进行法律评估以弄清真像，进而保护自己的合法权益。比如，在进行了上述评估之后准备进行民事诉讼和行政诉讼，维护自己的利益。反之，资产评估则不具有审查法律评估的功能。
在法律评估和资产评估的强制性方面，两者是有区别的。国有资产评估是国家保护其财产权益不受侵犯的措施。因此国家对资产评估的成果即相关的账务处理、税收处理均作出了强制性的规定。法律评估则不同。法律评估属于咨询性质，企业有权依据法律的规定和当事人的约定处分自己财产和其他利益的权利。因此，法律评估在给出权利义务现状的评价的同时，如果委托人需要，也只能提出处分权利的建设性的意见，致于委托人如何决策，是委托人的权力。国有资产评估是有法律法规规定的，带有强制性；法律评估则是当事人自主决定的，属于意思自治的范畴。如果当事人认为对于自己面临的问题自己已经有了有明确的看法，不进行法律评估是他的合法选择，是他的权力。但是，在法定的条件下，国有资产的占有单位不进行资产评估将被认定为违法，相关的法律行为将被认定为无效⑦。
笔者认为，对于国有资产构成的法人及国有资产参股的法人规定必须进行法律评估的一些具体情况，是必要的。例如，国有资产发生变动时（关、停、并、转），进行法律评估就是很有必要的，今后应该从立法上加以补充，以保护国家利益和人民利益。
（二）法律评估和审计的关系。
国家实行审计监督制度。“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”（《中华人民共和国宪法》第九十一条）“国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”（《中华人民共和国审计法》第二条）
审计是审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照审计法应当接受审计的财政收支、财务收支进行的审计监督。审计负责对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。为了保证党政机关及其工作人员的廉洁，国家还制定了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，对党政领导干部进行专门的审计监督。
显然，审计涉及到的法律关系的范围和法律评估相比，是单一得多了。因此，审计是不可能代替法律评估的。
自治区人民政府关于发布《宁夏回族自治区文化娱乐业从业人员管理规定》的通知
宁夏回族自治区人民政府
自治区人民政府关于发布《宁夏回族自治区文化娱乐业从业人员管理规定》的通知
宁夏回族自治区人民政府
通知
各行署，各市、县（区）人民政府，自治区政府各部门、各直属机构：
现将《宁夏回族自治区文化娱乐业从业人员管理规定》印发给你们，望遵照执行。
宁夏回族自治区文化娱乐业从业人员管理规定
第一条 为了加强文化娱乐业从业人员的管理，维护文化娱乐市场秩序，促进社会主义精神文明建设，根据国家有关规定，结合本自治区实际，制定本规定。
第二条 凡在本自治区行政区域内从事文化娱乐业经营管理、技术服务和营业演出活动的人员，均须遵守本规定。
第三条 本规定所称文化娱乐业是指营业性舞厅、歌厅、卡拉ＯＫ厅、音乐茶座、音乐咖啡厅、酒吧、有歌乐手演唱（奏）的餐厅、时装表演、文艺演出、文化艺术培训和游乐场、电子游戏房及其它文化娱乐经营活动。
第四条 文化娱乐业从业人员从事文化娱乐经营活动，必须坚持为人民服务，为社会主义服务的方向；必须把社会效益放在首位，有益于人民群众的身心健康。
第五条 县级以上人民政府文化行政主管部门对文化娱乐业从业人员实行分级管理。
自治区文化行政主管部门负责自治区行政区域内下列单位文化娱乐业从业人员管理工作：
（一）自治区的直属单位和上级文化行政主管部门委托管理的单位；
（二）中外合资、中外合作、外商独资企业；
（三）自治区的群众团体；
（四）外省省直机关驻宁单位；
（五）军队军级机关驻宁直属单位；
（六）自治区文化行政主管部门直属单位；
银川市、石嘴山市、银南行署、固原行署文化行政主管部门负责本辖区内下列单位文化娱乐业从业人员管理工作：
（一）行署（市）的直属单位；
（二）行署（市）的群众团体；
（三）外省的行署（市）驻宁单位；
（四）军队师级机关驻宁直属单位；
（五）上级文化行政主管部门委托管理的单位；
（六）行署（市）文化行政主管部门直属单位。
县（市、区）文化行政主管部门负责本辖区内下列单位文化娱乐业从业人员的管理工作：
（一）县（市、区）的直属单位；
（二）县（市、区）的群众团体；
（三）外省县（市、区）驻宁单位；
（四）军队团和团级以下机关驻宁直属单位；
（五）上级文化行政主管部门委托管理的单位；
（六）公民个人。
自治区和行署（市）属企业、事业单位经营的文化娱乐业从业人员的管理工作，可以委托所在地的行署（市）或县（市、区）文化行政主管部门管理。
第六条 文化娱乐业从业人员从事文化娱乐经营活动，实行经营许可证及资格审批制度。
（一）从事经营管理、技术服务的人员，应当经文化行政主管部门进行资格审批，申领《宁夏回族自治区文化市场职业岗位资格证书》（以下简称《岗位资格证书》）；
（二）专业艺术表演团体的演职人员（含未被所在单位聘用人员）从事文化娱乐经营活动，应当凭其所在单位的批准文件，到文化行政主管部门申领《营业演出许可证》；
（三）非专业艺术表演团体的演艺人员从事文化娱乐经营活动，应当经文化行政主管部门进行审核，申领《营业演出许可证》；
（四）临时从事营业演出活动的，应当凭与邀请单位签订的演出意向书及有关证明资料，提前15天报文化行政主管部门审批，申领《临时营业演出许可证》。
未取得《营业演出许可证》的单位和个人，不得从事营业演出活动。
第七条 区外演艺人员（含技术服务人员）来我区从事营业演出活动的，邀请单位或者经纪中介机构，应当凭与演艺人员签订的演出意向书和演艺人员所在地文化行政主管部门的证明材料，提前30天报自治区文化行政主管部门审批，申领《临时营业演出许可证》。
自治区文化行政主管部门也可以委托行署（市）文化行政主管部门审批区外来宁的营业性演出；行署（市）审批后，须报自治区文化行政主管部门备案。
第八条 国外及港、澳、台的演艺人员入境在我区从事营业演出活动，邀请单位或者经纪中介机构应凭国务院文化行政主管部门的批准文件及演出意向书和有关证明材料，提前30天报自治区文化行政主管部门审批，申领《临时营业演出许可证》。
第九条 《营业演出许可证》由国务院文化行政主管部门统一印制；《岗位资格证书》和《临时营业演出许可证》由自治区文化行政主管部门统一印制。
任何单位和个人不得转借、伪造、出卖演出许可证和资格证书。
第十条 《营业演出许可证》和《岗位资格证书》每年度审核一次；演艺人员每年度考核定级一次。审核、考核定级的具体办法由自治区文化行政主管部门另行制定。
第十一条 演艺人员从事营业演出活动，应当与文化娱乐业经营单位签订《演出协议书》，报文化行政主管部门备案。
《演出协议书》由自治区文化行政主管部门统一印制。
第十二条 演艺人员串场演出，应当报文化行政主管部门审批，签订或者变更《演出协议书》后，方能从事营业演出活动。
第十三条 文化娱乐业经营单位应与从业人员签订劳动合同。劳动合同经所在地劳动部门签证后，报文化行政主管部门备案。
第十四条 文化娱乐业从业人员演出时必须着装整洁，台风文明健康；禁止演出内容反动和淫秽色情的节目、曲目；严禁以色情方式招徕、陪随顾客。
第十五条 文化娱乐业经营单位应当按照从业人员的专业技术职称等级，考核定级等级或者所担任的职务，执行自治区文化行政主管部门和物价行政主管部门制定的劳务工资标准。对于个别确需高出自治区演出限价的，应当报自治区文化行政主管部门批准。
第十六条 演艺人员的劳务工资，应当由文化娱乐业经营单位通过银行转入直管文化行政主管部门的帐号。文化行政主管部门根据《演出协议书》的规定，将劳务工资转入演艺人员的信用卡。
第十七条 文化娱乐业从业人员从事经营活动，依法应缴纳的个人所得税由文化行政主管部门代扣代缴。
第十八条 文化娱乐业从业人员有权抵制各种违法收费。对侵犯其合法权益的单位和个人，有权检举揭发、控告、申诉。
第十九条 违反本规定第六条、第七条、第八条规定的，由文化行政主管部门责令改正，情节严重的可处以1000元以上10000元以下的罚款。
第二十条 违反本规定第九条、第十四条规定的，由文化行政主管部门责令改正，情节严重的，可处以1000元以下的罚款。
第二十一条 违反本规定第十一条、第十二条规定的，由文化行政主管部门责令改正，情节严重的，可处以3000元以下的罚款。
第二十二条 文化娱乐业从业人员在经营活动中，有违反工商、税务、物价、劳动和治安管理行为的，由有关部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 文化行政主管部门和文化市场管理部门的工作人员，在管理工作中徇私舞弊、收受贿赂、玩忽职守、滥用职权的，由所在单位或者主管部门依法给予行政处分。
第二十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
第二十五条 本规定自发布之日起施行。
1997年11月6日
