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试论庭审前准备程序的设立
宋艳华

　　世界各国民、商诉讼法律对庭前程序规定不尽相同，但从英美、大陆两大民、商法系发达国家现状看，民事诉讼活动已从原来偏重开庭审理而转为庭前准备与开庭审理并重。据统计，法院在庭前诉讼准备程序中消化了绝大部分民、商案件，反映了设立该程序的效益价值。最高法院下发的《关于民事、经济审判方式改革问题的若干规定》中，对我国民诉法关于审理前准备做了“庭前了解双方当事人矛盾焦点、组织必要的交换证据”的重要补充。此规定为庭审方式改革，适当拓展庭前准备工作范围提供了一定的活动空间。但严格讲，它还没有形成一个完整的庭前准备程序，法院实际操作中亦有难度，影响了庭审方式改革的深入。笔者认为，如何构建民事诉讼庭前准备程序，应该进入我国民事审判方式改革视点和重要研究之列。
一、庭前准备程序的含义与性质
　　从广义讲，庭前准备程序是指人民法院在民、经案件受理后至开庭前，各诉讼主体依法进行的各项活动的程序。本文所述的庭前准备程序，是指人民法院为庭审工作及时、顺利进行，对已经受理的较为复杂的民、经案件，在法定期间送达法律文书和诉讼文书、被告答辩后，由一方当事人申请或受诉人民法院批准，双方当事人进入庭前准备程序的制度。其性质应该说是与庭审相对应的一个独立的程序阶段。
　　西方一些国家，庭前准备程序多为开庭前一个特定程序。由于各国诉讼模式不尽相同，各有其特定的发动和终结方式，而且会发生特定的诉讼法律后果。以当事人主义为主要特征的英、美法系及法国法，诉讼法的一个显著特征就是庭前准备程序与开庭审理程序明显分开，把民事诉讼法律分成两个组成部分，美、法两国的审前准备程序主要是靠当事人来主动进行，书记官、法官主要作为见证人身份参与。特别是美国注重将有关诉讼的诸多问题于一次开庭审理解决，适用“集中审理”原则，其通过庭前诉答程序、发现程序和审前会议三个阶段，使其近95％的民、商案件在庭前解决；以职权进行主义为主要特殊的德、日两国则赋予法官在准备程序中很大的权力。德国于1976年颁布的《简化诉讼程序法》中，将原来的“一步到庭”改为庭前准备和审理程序两个阶段，设立了口头辩论或交换书证两种准备方式供法官选择，并将证据“随时提出主义”改为“适时提出主义”，加强了证据的失权效力，如果当事人事先未告知对方当事人的证据而在法庭上提出，法官可根据情况不采纳此证据，这一点构成了与英、法等国当事人主义由当事人发动和进行庭前准备程序的最大区别。两大法系在庭前准备程序中鲜明地反映了其当事人主义与职权进行主义诉讼的不同特征，但基于案件在当事人之间非经充分准备不进入法官审理而设立审前准备程序则是共同通性原则，当事人依自己的行为开始或终止程序、决定最终进入法庭审理的内容，是上述两大诉讼法系国家在庭前准备程序中的共同特点，将庭前准备设立为一个独立的诉讼程序又是他们的共同选择。
二、设立我国庭前准备程序应体现的原则
　　(一)应体现当事人处分权为主导与人民法院适当介入相结合的原则
　　可处分性是民事权利的特征，是实行意思自治原则的必然结果，也是民诉法设定处分原则的根据。处分原则的核心是当事人依法享有的处分权，它实际是当事人在民事实体法中对民事权利具有的处分权在诉讼程序中的延伸。我国《民事诉讼法》第13条规定了处分原则，将诉讼上的处分权赋予了民事诉讼当事人。与当事人处分权相对应的是人民法院的审判权，民事诉讼活动是在这两种权力的相互作用下逐步展开的，诉讼任务的完成又依赖于这两种权力在各自界域内正确行使，二者的关系实质上反映了当事人诉讼权利与人民法院审判权力的关系。人民法院在诉讼法律关系中居指挥者的地位，诉讼当事人是通过对诉讼权利的处分来处置其实体权利。由于庭前准备程序的特殊性，法院在此程序中，因起着主持、指导的作用，所以特别应尊重当事人对此程序的选择权，不能过多地干预，只有在当事人行使选择权侵害了对方当事人权利或发生在诉讼中的不正当行为时，法院才对其行为进行干预。在诉讼的开始阶段即通过双方当事人对诉讼程序的充分选择来平等地实现其处分权，使双方开庭前充分了解对方的主张和证据，有时间进行充分准备，从程序上弥补诉讼能力弱方的不足，以避免诉讼技巧和能力的差异成为案件审判结果的决定因素。这是目前我国当事人普遍诉讼能力状况所决定的，也是诉讼公正原则的体现。单纯适用当事人主义或职权主义都是不可取的。
　　(二)应体现效率原则
　　民、经案件审判工作高效、快速进行，是市场经济的必然要求，设立庭前准备程序，应使不应该或不属于法院主管或管辖的案件不进入庭审；使简繁案件迅速分流，对事实简单、双方当事人争议不大的案件“一步到庭”即时审理；使较复杂的民、经案件进入庭审程序，有利于当事人做好庭前准备工作并适时选择结案方式，有利于法院一庭审结案件，避免重复开庭，提高工作效率。
　　(三)应体现经济原则
　　当事人根据不同案情，选择不同程序，以寻求不同的解决方式，可以避免诉讼中矛盾激化和损失的扩大，促进诉讼的快速进行，加大双方当事人和解或调解的可能性和执行的顺利进行，减少诉讼环节，减少当事人对诉讼成本的投入和国家财政支出。
三、庭前准备程序内容的构造及配套诉讼制度的建立
　　我国《民事诉讼法》第113条至119条规定了法院及当事人于庭前应进行的准备活动。其内容主要包括：1送达起诉及被告答辩；2告知合议庭组成人员及当事人诉讼权利义务；3全面了解案情、调查必要证据等。上述规定集中反映了我国民事诉讼中的庭前准备活动的主体是法官，以法官活动为主要内容，当事人活动从属于法官活动。这样的庭前准备活动客观上使法官难以超脱，难居中立，易带着对案件的先入为主的印象进入庭审，不利于调动当事人参加诉讼的积极性。1998年6月，最高法院《关于民事、经济审判方式改革问题的若干规定》对庭前必要准备增加了法官“了解当事人诉讼焦点，对案件情况比较复杂、证据材料较多的案件，可以组织当事人交换证据”的内容，但因缺乏相应配套制度，使得庭前准备活动还不具有诉讼的实质内容。此阶段一般情况下当事人还是处于被动的等待庭审的状态或准备对付或说服法官的办法，缺少诉讼程序本身所具有的发动双方当事人积极参加诉讼，寻找解决纷争的内在动力。致使庭前准备工作质量不高，使庭前准备程序未能发挥出为庭审查清纠纷事实、当事人当庭质证、法官当庭认证的程序功能，在一定程度上制约了庭审方式改革的深入和审判方式改革的全面推进。根据审判工作实际和以上原则，庭前准备程序应包括如下主要内容：
　　(一)庭前准备程序的主要内容
　　庭前准备程序主要内容为当事人请求进入庭前准备程序、当事人申请人民法院核查证据制度、当事人明确提出争执点和人民法院组织双方当事人交换证据的制度。
　　1?当事人申请进入庭审前准备程序制度
　　庭前准备程序的设置不是为了增加程序环节，而是要简化程序，减少进入庭审的案件。对于错列、错告当事人或不属于人民法院主管、管辖的案件，不可不经庭审，由程序法官或书记员直接处理；对于案情简单、争议不大的民、经审件，可由简易法庭法官采取“一步到庭”方式审判；对于案情复杂、争议较大的由法院决定或经一方当事人申请可进入庭前准备程序，并由专门负责此程序的审判人员具体主持庭前准备程序的进行。
　　2?当事人申请核查证据制度
　　对于当事人因客观原因举证不能或对对方当事人提交的证据有异议，当事人可以向人民法院提出核查证据的书面申请，要人民法院批准后，人民法院方予进行调查、核验证据工作；对于证人或有义务提供证据的单位拒绝向当事人提供证据，必要时人民法院可向当事人委托的律师发出调查令。对与认定案件事实有关联的证据，当事人申请保全证据的，人民法院还可进行证据保全。
　　3?组织当事人交换证据制度
　　双方当事人及其诉讼代理人按人民法院通知时间到指定地点，在审判人员主持下，按对方当事人人数互相提交证明自己主张的各种证据副本(正本交人民法院)，并要逐一向审判人员说明证据证明的问题。如证人到场，可由法院保全固定证言，证人庭审时不到庭，可以其证言笔录为证。要求补充证据、提出新证据期间，以对方当事人同意或人民法院确定的时间为限，人民法院、双方当事人亦可就证据内容来源询问对方当事人；未经交换的证据(法院调取除外)，未经出示一般亦不采信；交换证据时，审判人员可根据实际情况指导取证。
　　4?当事人确定争执点制度
　　开庭日期确定前，当事人须向法庭出示书面材料确定案件纠纷争执点，也可举行有审判人员参加的非正式协商会议，确定争执点，否则以起诉状和答辩状内容为准，对增加的诉讼请求部分法庭不予审理。对拒不提供证据、争执点，又不出庭的被告，视为接受对方当事人的诉讼请求。
　　(二)设立与庭前准备程序相适应的诉讼配套制度
　　如果没有举证时限制度，当事人对证据可以随时提出，庭前准备程序便无价值可言，其设立就没有意义。因此，设立与庭前准备相适应的民事诉讼举证时效制度，适当调整一审与二审程序的关系，是发挥庭前准备程序功能的客观要求。
　　1?为了充分发挥庭前准备程序的功能，须设立当事人举证时限和证据失效制度，规定负有举证责任的当事人在法定期限内提出证据，在当事人约定或人民法院规定的时间进行证据交换无客观原因未在期限内提出证据或交换证据的，便失去提供证据材料的权利，即使提出，一般情况下，法院不再采纳该证据。由法院调查或当事人因客观原因当时确不能举证或交换证据，可不受证据时限的限制。
　　设立当事人举证时限和证据失效制度，其实质在于限期举证，逾期举证，证据不再具有证明力，由有证不举或逾期举证者承担举证不能的后果。
　　2?调整一审与二审的关系，重塑上诉审结构与程序，适用“一审为重心，二审补充、复核”制度，二审非经对方当事人同意或没有客观原因，原则上不接受新证据，严格限定二审举证范围；对一审缺席判决的案件，二审原则上仅就上诉人提出的一审程序是否合法，二审原则上仅就上诉人提出的一审程序是否合法、法律适用是否公正进行上诉审，因客观原因所致而未参加一审诉讼的，并有新证据足以推翻原判决的除外。
四、设立庭审前准备程序的必要性
　　审判制度与审判程序密切相关，一项制度的实施需要相应程序的设立，制度决定程序，程序反映制度。现阶段民、经案件审判方式改革多是从程序着手，而没有对决定该程序的相应制度进行改革。在民、经案件审判活动中，从立案至终审判决，各阶段规章有其相应的任务，并有与之相适应的制度和程序，它们之间相互协调，共同构成一套系统的民、经审判制度，在审判过程中，他们又相互影响、相互作用，使审判活动有序地进行。仅对系统中某项制度或程序作改革，而不注意相关制度或程序的相应改革，民事审判改革的深入就会受阻。强调庭审改革实行“一步到庭制”的庭审对抗制，对庭前准备程序、当事人举证责任制度、质证制度等程序和制度不进行相应改革，庭审改革就可能成为空谈。
　　(一)设立庭审前准备程序，是建立社会主义市场经济体制的客观要求
　　民、经案件的性质决定民事诉讼的程序结构。其纠纷的复杂多样性是我国现代市场经济体制建立时期的客观现象，诉讼程序的多极化则是司法过程适当性的必然要求。我国《民事诉讼法》中关于集团诉讼、选定当事人诉讼、督促程序、公示催告程序、诉讼保全等程序的设定的设定就是为适应商品经济发展而设立的成功的有效的程序手段。当前，随着经济体制改革的深入，带来各种经济主体间矛盾突出，民事、经济案件数量急剧上升，审判实践出现的新情况、新问题较多，审判工作面临着前所未有的挑战，所有案件均到庭上告法官解决，就会使法院审判力量与案件质量、效率的矛盾更为突出，特别是质量要求无法保证，会带来社会负面效应。因此，把建立多极化的诉讼程序作为改革审判方式的切入点，不断地从民事诉讼立法、司法和社会生活、经济环境等诸多现实情况出发，研究、探讨一些多极的新的适应社会主义市场经济客观要求的程序手段，来解决民、经案件审判实践中遇到的诸多复杂的、具体的、亟待解决的问题，批判地吸收发达国家市场经济条件下设立的成功的诉讼程序制度立法经验，建立和完善适合我国现代社会市场经济体制要求的民事诉讼程序，更好地发挥民、经审判工作在调整市场经济结构，平衡市场主体间经济利益关系，保护公民、法人合法权益、维护社会经济秩序的职能作用。
　　(二)设立庭前准备程序，是保证双方当事人平等行使诉讼权利的要求
　　民事诉讼中各个主体的诉讼行为构成了民事诉讼程序富有活力的内容，各个主体诉讼行为交织，结成了相互关联的行为锁链，在诉讼中形成缩力和张力，这种缩力与张力表现形式主要为双方当事人主体对诉讼权利的平等行使和处分。现行法院依职权为主要内容的庭前准备活动，原告做为诉讼的发动方诉前准备较被告方自然充分，“一步到庭”对于诉讼能力强的当事人会要求法庭给予举证时间，对于诉讼能力弱的当事人便无法应对，会严重影响其与原告平等地行使质证权和举证反驳权；对于拒绝参加庭前交换证据准备活动的，并未影响其对实体权利的处理，自然弱化了当事人参加庭前诉讼准备活动的积极性，弱化了庭前准备程序功能的发挥。在经济审判中，一般当事人主体同时也是市场经济主体，因此，当事人对经济纠纷事件产生的原因和发生过程最知情，对选择何种程序解决纠纷对其最有利最清楚。法律根据不同类型案件，设立多种解决方式和程序供当事人选择，是对设立庭前准备程序的客观要求。如果我们不是把开庭审理前进行的各项诉讼活动仅作为一般的准备工作，而是将其作为庭前的一个特别程序，即建立以当事人为主体的，以特定的发动和终结方式的庭前准备程序，就会使法院指导和当事人行使选择权有机地结合起来，从而使庭前准备程序既有服务于庭审、又服务于当事人的双重作用；此外，通过建立当事人无故不参加庭前准备活动产生不利于己的诉讼效果的配套制度，制约当事人不正当诉讼行为的发生，调动起当事人参加庭前准备活动的积极性，从而使庭审活动更公正更有效率。
　　(三)设立庭前准备程序，是规范民事诉讼主体行为要求
　　由于我国民诉法对当事人举证期日、时限规定过于宽泛，对庭前交换证据方式、确定矛盾焦点等具体运作形式没有具体规定，各法院在审判实践中操作掌握不一，对当事人参加诉讼行为的约束力不强，因而造成诉讼行为不规范。主要表现在：1由于对当事人举证时限过于宽泛和“一步到庭”的推行，当事人有证据庭前拒绝提交，庭审举证、质证时搞突然袭击，不仅使当事人措手不及，使法官也难于当庭理解当事人的真正旨意，难于做出有针对性的回答、判断，致使法官当庭认证工作难于进行，造成重复开庭现象经常发生；2由于没有证据失效制度，有的当事人借此大玩诉讼游戏，一审时谎称证据丢失而不愿拉交证据，故意留待二审提出，造成一审法院认定事实发生变化，案件发回重审，成为当事人故意拖延诉讼的手段之一；3由于没有对当事人诉讼请求增加、变更时限在程序上作严格的限定，当事人一审庭审时任意变更诉讼请求，使庭前准备活动中确定的矛盾焦点发生变化，有时造成重复诉讼，将对方当事人拖入累诉泥潭，造成当事人诉讼成本投入增加，使法院庭前准备工作变成无效劳动，处理不当，还会造成法院判决与当事人请求脱节现象发生；4由于对缺席判决能否上诉或提出异议无明文规定，当事人为逃避诉讼，无正当理由庭前拒不应诉现象时有发生，无端造成送达时间拖延，增加对方当事人的损失，给法院正常送达造成诸多困难，增加了法院庭前送达成本的投入。因此，必须设立具有法律约束力、当事人诉讼权利处分与实体权利密切相关的，简便、快捷、多样化特点的庭前准备程序规范供法院操作和当事人选择，以避免当事人滥用诉讼权利和诉讼中不正当行为的发生。
　　(四)设立庭前准备程序是审判方式改革的要求
　　审判方式改革的价值目标是最大限度地追求公正与效率。通过设立庭前准备程序对民、经纠纷案件类型及解决方式和程式进行调整，使民、经案件在收案后根据不同案件类型，由当事人选择或人民法院确定采取不同程序方式，做到简繁迅速分流，使不涉及实体处理的案件不经庭审及时解决，最大限度地减少不必要进入法庭审理的案件；使双方当事人对案件事实无争议，仅对适用法律有异议不能和解的简易案件“一步到庭”即审即结，使较疑难、复杂案件的当事人进入诉讼后能动地进入诉讼程序的轨道。通过准备程序运作，可以使双方当事人有机会根据案件实际情况和自己所持证据情况适当选择解决纠纷方式和结案方式，减少法院开庭审判的压力。通过当事人明确诉讼争点，使法官庭审调查重点突出，避免对无争议的事实重复或无目的调查而浪费时间；通过组织双方当事人交换证据，使当事人有充分时间对证据进行必要核对和收集对抗证据，供其庭审时进行有效质证。使法官对案件证据有全面了解和客观认识，从而最终使庭审质量和效率得到提高。
　　庭前准备程序的设立，必然引起民事、经济案件中的诉讼主体一系列诉讼行为的变化，对现行庭审程序产生规范制约效力；同时会推动法院审判管理和法官配制科学化进程；由于当事人在庭审前诉讼处分权的行使，会为律师施展才能、发挥其协调当事人各方利益，促成案件调解或和解，迅速化解矛盾和息诉，提供更大的活动舞台，便于能动地发挥社会法律人才资源在审判工作中的合理利用；特别案件迅速、合理分流，会改变现在一案一法官一审到底的审判管理模式，逐步建立起民、经案件流程管理体系，形成制约机制，从根本上保证审判公正。
　　庭前准备程序的设立，会调动当事人及诉讼代理人参加诉讼的积极性，便于人民法院查清事实、提高一庭审结率，会使相当数量的案件消化在庭前准备程序中，节省当事人诉讼成本的投入，减少国家财政支出，保证庭审质量，减少庭审压力，提高工作效率，更好地发挥民、经这判为经济体制改革、为社会稳定、为社会主义市场经济服务的职能作用。
　　总之，设立庭审前准备程序，对于推动人民法院内部审判结构调整和法官资源合理配制，完善庭审方式的改革、保证诉讼公正和效率的发挥均具有重要的作用。
　　
　　(作者单位：北京市海淀区人民法院)
安徽省宣城市人民政府


宣城市河道开采砂石管理办法


　　宣城市河道开采砂石管理办法》已经2003年3月25日市人民政府第39次常务会议通过，现予发布，自2003年5月1日起施行。

　　第一条 为加强我市河道开采砂石管理，维护河势稳定，保障防洪、道路桥梁和水上交通安全，保护沿河旅游和砂石资源，根据《中华人民共和国水法入《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》等法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条 在我市境内的河道内从事开采砂石及其管理活动的，应当遵守本办法。

　　第三条 本办法所指的砂石系河道管理范围内的泥沙、砂石、块石、鹅卵石等。

　　第四条 各县、市、区人民政府应当加强对河道开采砂石工作的领导，协调。解决有关河道开采砂石工作中的重大问题，加强监督检查。
　　市人民政府和各县、市、区人民政府分别成立河道开采砂石管理领导组，办公室设在同级政府水行政主管部门；并行使本级政府授予的其他职权。

　　第五条 河道开采砂石管理实行分级分部门负责制。市直及各县、市、区人民政府水务、交通、海事、国土资源、环保、旅游、公安等行政主管部门应按照各自职责，相互配合，共同做好河道开采砂石监督管理工作。

　　第六条 市人民政府对河道开采砂石制定统一规划。规划由市水行政主管部门会同交通、国土资源等部门共同编制；报市政府批准后实施。

各县、市、区可根据市政府河道开采砂石规划，拟定本行政区域内河道开采砂石实施方案、报市政府备案，并组织实施。

　　第七条 河道开采砂石规划应当包括禁采区、限采区和可采区，禁采期和可采期等内容。

　　第八条 各县、市、区人民政府应当将河道开采砂石规划确定的禁采区和禁采期在相关的地点竖立永久性标志牌并在媒体上予以公告。

　　第九条 为确保青七江、水阳江、徽水河、郎川河、扬之河的防洪安全，每年的6月1日至8月31日，严禁在上述干流河道内的一切开采砂石活动。根据河势情况和河道管理的需要，各县、市、区人民政府可决定对上述干流河道内险工要段扩大禁采期直至实行全年禁采，并予以公告。

　　第十条 可采期内，我市境内的所有河流的开采砂石活动，都必须服从河道整治规划、服从防洪、环保、旅游和通航安全的要求。

　　第十一条 实行河道开采砂石许可制度。凡是在青七江、水阳江干流河道内从事开采砂石活动的单位和个人，必须经所在地县、市、区水行政主管机关会同交通、国土资源、旅游、环保等部门初审后报市水行政主管部门会同对应市直行政主管部门批准，在领取到开采砂石批准证、水上水下施工作业许可证、采矿许可证后，方可进行开采砂石活动。各县、市、区境内河道开采砂石的审批和发证情况应报市政府河道开采砂石领导组备案。

　　第十二条 禁止在以下范围内开采砂石：旅游景点和生态保护区；主航道；重要圩口堤防和城市河段；铁路桥梁上下游各500米河段内；公路桥梁上下游各300米内；生活饮用水水源取水口上游8500米，下游200米，取水口两侧各200米；水库、湖泊以取水点为中心，半径500米范围内；大中型水利工程上下游各500米内。

　　第十三条 从事河道开采砂石活动的单位和人个应当按照国家的规定，向有关行政主管部门交纳相关规费，其他任何组织和个人不得擅自向开采砂石者收取任何形式的费用。

　　第十四条 违反本办法规定，有下列情况之一的，由有关行政主管部门依法予以处罚：

　　（一）在禁采期擅自从事开采砂石活动的；
　　（二）可采期内，未在指定的地点倾倒碎石渣土，仍堆积在河床上的；
　　（三）无证开采的；
　　（四）影响防洪、交通、饮用水源、旅游景点、生态环境保护区等工程安全的；
　　（五）未按照水行政主管部门批准或规定的方式开采作业的；
　　（六）任意扩大开采范围和深度的；
　　（七）影响河势稳定，危害河岸、堤防安全的。

　　第十五条 拒绝、阻碍国家机关工作人员依法对河道开采砂石管理执行公务，违反治安管理规定的，由公安机关依法予以治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　第十六条 国家机关工作人员在河道开采砂石管理工作中滥用职权、玩忽职守，徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十七条 本办法自二OO三年五月一日起施行。