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社会保险立法应当注意的几个协调统一问题

张喜亮

发展社会保险事业对于构建和谐社会有着重要的作用，社会弱势群体依法能够得到救济和帮助的水平是国家实力和文明进步的反映。研读社会保险法征求意见稿，我觉得制定这部法律应当注意几个协调统一的问题。

第一，与相关法律法规和政策协调统一的问题

改革开放以来，我国社会保险制度是从完善政策开始逐步推进形成的，基本上是以国务院行政法规形式确立了现行的社会保险制度。还有一些社会保险的内容是由各省、直辖市、自治区制定的具体保险政策。涉及社会保险制度基本原则规定的还有《中华人民共和国劳动法》，劳动法第九章对我国基本社会保险制度作出了专门性的规定，涉及社会保险内容的还有《中华人民共和国劳动合同法》，当然还有《中华人民共和国宪法》，等等。我认为，起草制定《中华人民共和国社会保险法》法典，必须要注意到和这些法律法规和政策的协调统一，否则就可能出现法律之间的矛盾，从而导致执行中的误解和不利影响。我国的社会保险制度是强制性的，职工和用人单位必须依法缴纳社会保险费；拒绝缴纳和拖欠缴纳社会保险费者，必须承担相应的法律责任。劳动法第七十一条就明确规定：“用人单位和劳动者必须参加社会保险，缴纳社会保险费。”而社会保险法草案中则规定：职工“应当”参加社会保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。这里用“应当”表述可能会使有的用人单位或职工存有侥幸心理而设法逃避缴纳社会保险费。在现实生活中，确实存在着一些用人单位为了降低人力资源成本而逃避缴纳社会保险费的情况，也有一些职工由于只顾眼前利益或其它原因而不愿意从工资中拿出一部分缴纳社会保险费。调查中我们还发现有这样的现象：用人单位和职工签订书面协议，声称自愿不参加社会保险；用人单位声称职工工资中包含了社会保险的费用，而不再为职工缴纳社会保险费，等等。针对这样的现象，社会保险法必须鲜明地规定，参加社会保险、缴纳社会保险费是用人单位和职工无条件履行的“义务”。

第二，特殊群体之间参加社会保险的协调统一的问题

《中华人民共和国社会保险法》是一部社会保险法典性的文件，从征求意见稿中我们感觉到了其有意想把除用人单位和职工以外的一些特殊群体也纳入社会保险法当中，予以调整。比如进城务工的农民、新型农村合作医疗事业中的群体、享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人，还有公务员和参照公务员法管理的工作人员。这些不同的群体其特点不同，如何缴纳社会保险费，怎样实现享受社会保险的权利等等，都需要协调统一。社会保险法草案明确把进城务工的农民纳入了社会保险的范畴，是对这个群体的权益一个重要保护。但是，还必须把他们务工期间缴纳的社会保险尤其是医疗保险与他们所在地的“新型农村合作医疗”保险协调统一起来。社会保险法草案虽然规定了“国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份证号码”。但是，因为社会保险与新型农村合作医疗毕竟是两个体系的事情，应当预防一个人同时发生享受两个保险的情形。这还涉及到了另一个问题，就是社会保险和社会保障的协调统一的问题。另外，社会保险法草案授权国务院对公务员和参照公务员法管理的工作人员制定养老保险办法，这个群体也将逐步纳入社会保险体系；他们的养老保险待遇与其他群体养老保险待遇也需要协调统一。还有一个问题需要协调统一，就是那些从公务员或参照公务员法管理的工作人员的身份转到企业中工作的那部分群体之各种社会保险接续的问题。社会保险法如果能够解决这个问题，对于促进国家机关和国家机关所属的事业单位的改革和人员流动将发挥积极的作用。

第三，社会保险行政机关的监督与社会监督的协调统一的问题

社会保险法草案第六条规定：“国家对社会保险基金实行严格监管。”社会保险基金用老百姓的话说，那是救命的钱。所以，必须要对此实行最严格的管理，确保其取之于民用之于民，为社会稳定发挥其应有的作用。社会保险法草案辟有专章规定社会保险监督，对政府及社会保险经办机构作出了比较大的授权，这是必要的。但是，我认为对社会保险事业和社会保险机构的监督，还不能忽视社会监督的作用。社会保险法草案对社会监督虽然也作出了规定，如：第六条中的，县级以上人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督；第七十八条中的，任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉，等等。但是，我觉得这样的规定还是比较笼统，建议把对社会保险进行监督的社会主体能规定得更具体一些。比如分层次规定工会对社会保险进行监督的权利：各级工会都有权对社会保险工作进行监督；各地方工会都有权派代表参加本地方社会保险政策的制定和政府及相关部门组织的社会保险监督活动；用人单位工会有权监督和组织职工监督本单位缴纳社会保险费的情况等等。职工作为参加和享受社会保险的主体，对自己缴纳和用人单位为其缴纳社会保险费情况，拥有知情权。社会保险法应当明确这些知情权和监督权。比如明确规定，职工有权查阅用人单位为其个人缴纳社会保险的有关资料，用人单位必须如实答复；用人单位侵犯其知情权和监督权的，职工有权向社会保险行政机关举报，社会保险行政机关依法对用人单位进行处罚。建议关于这些方面的内容，社会保险法能够加大授权力度，保障社会保险事业健康发展。

（2009.1.17《工人日报》）
新疆维吾尔自治区吐鲁番地区人民政府办公室


吐地行办〔2008〕12号　　
　　
关于印发《吐鲁番地区重大动物疫病防控工作责任制及责任追究办法（试行）》的通知

各县（市）人民政府、地直有关单位：
　　《吐鲁番地区重大动物疫病防控工作责任制及责任追究办法（试行）》已经行署研究同意，现印发你们，请认真遵照执行。

二○○八年二月一日

吐鲁番地区重大动物疫病防控工作责任制及责任追究办法（试行）

　　一、总则
　　第一条　为明确重大动物疫病预防、控制、扑灭工作（以下简称防控工作）职责，促进防控工作有序、有效开展，保障畜牧业健康发展，确保人民群众身体健康和生命财产安全，维护正常的社会秩序,依据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》、《国家突发重大动物疫病应急预案》以及《国家机关工作人员处分条例》、国务院《重大动物疫情应急条例》等相关法律法规，结合实际，制定吐鲁番地区重大动物疫病防控工作责任制及责任追究办法（试行）（以下简称责任制及责任追究办法）。
　　第二条　本责任制及责任追究办法适用于以下责任部门及人员：
　　（一）县（市）政府主要领导和相关人员；
　　（二）县（市）防治重大动物疫病指挥部有关成员单位主要领导；
　　（三）县（市）畜牧兽医行政管理部门主要领导；
　　（四）县（市）动物卫生监督所、兽医站主要领导和技术人员；
　　（五）乡镇、街道办事处主要领导；
　　（六）村两委（社区）及班子成员；
　　（七）养殖企业（场）及养殖、屠宰、经营、加工、贮藏、运输动物产品场所负责人和业主。
　　第三条　各级政府对本行政区域防控工作负总责，政府主要领导为防控工作第一责任人，政府分管领导为具体责任人；有关部门和单位的主要领导为规定职责的直接责任人，动物和动物产品饲养、屠宰、加工、经营等场所负责人或业主为场所动物防疫责任人。
　　二、政府职责
　　第四条　政府职责：
　　（一）建立防控工作责任制，履行防控工作职责，将防控工作列入对各级政府和有关部门年度目标考核内容。
　　（二）加强对防控工作的领导，制定并执行本行政区域重大动物疫病防治规划、应急预案和年度强制免疫计划。根据畜牧兽医部门提出的防控工作方案和计划，部署本行政区域防控工作，对行业部门提出的防控工作中的问题及建议予以指导、协调、解决，切实保证免疫密度。
　　（三）健全适应重大动物疫病防控和监督管理的防疫体系并稳定队伍。
　　（四）对辖区内规模饲养场、养殖园区、动物及其产品交易市场、定点屠宰场（点）等场所按照防疫要求合理规划、规范管理、制定政策，组织实施。
　　（五）建立动物防疫经费保障机制，落实防疫物资储备、畜禽无害化处理设施(场所)等防控工作所需的经费。
　　（六）建立相对稳定的村级（社区）防疫员队伍。落实强制免疫、村级疫情报告、防疫档案、动物疫病可追溯管理制度，畜禽标识佩戴率达到100%。
　　（七）深入宣传贯彻《中华人民共和国动物防疫法》及相关法规，强化群众防疫意识，确保重大动物疫病免疫率达到100％。
　　三、部门职责
　　第五条　畜牧兽医部门职责：
　　（一）负责向政府提出防控工作的政策措施和工作方案，拟定年度强制免疫计划，并报地区防治重大动物疫病指挥部办公室备案。
　　（二）安排部署、检查指导辖区内动物防疫日常工作，抓好各项防控措施的落实，及时掌握防控工作责任制落实情况和工作动态。
　　（三）及时向政府汇报免疫密度等防疫工作情况及存在的问题并提出解决方案。
　　（四）严格执行动物防疫技术规范，对动物防疫有关人员开展技术培训。
　　（五）负责对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。规范乡镇屠宰点管理。
　　（六）按规定组织开展防疫督查、免疫效果监测和调入动物及其产品安全风险评估工作。
　　（七）强化动物卫生执法监督工作，确保上市动物及动物产品持证率达到100%；屠宰检疫率达到100%；耳标回收率达到100%；病害动物及动物产品无害化处理率达到100%。
　　（八）严格疫苗等兽用生物制品管理制度，做好应急物资储备，开展应急处置技术指导。
　　（九）做到村有防疫档案，户有防疫证，畜禽有标识，落实补免制度，产地检疫出证率达到100%。
　　（十）重大动物疫病发生时，及时组织开展流行病学调查，按照应急条例向政府提交疫情处置方案并参与组织实施。
　　（十一）同卫生部门做好人畜共患病信息通报工作。
　　第六条　工商部门职责：
　　（一）审核需要办理工商登记的动物饲养和隔离场所、动物屠宰加工场所、交易市场及动物和动物产品无害化处理场所是否具有县级以上地方人民政府兽医主管部门发放的动物防疫条件合格证，无动物防疫条件合格证的不得办理营业执照。
　　（二）配合动物卫生监督机构打击违法经营动物及动物产品行为。
　　第七条　卫生部门职责：
　　（一）协同畜牧兽医部门开展人畜共患病防治工作。
　　（二）同畜牧兽医部门做好人畜共患病信息通报工作。
　　第八条　财政部门职责：
　　（一）负责将动物疫病防控以及动物产品有毒有害物质残留检测等经费纳入年度财政预算，保障防疫设施建设、应急物资储备、无害化处理等经费及时足额到位。
　　（二）加强对动物防疫经费使用情况的监督管理，确保专款专用。
　　第九条　经贸部门职责：
　　（一）负责县级动物交易市场、定点屠宰厂（场）等场所的设计、规划、布局、建设，按照动物防疫条件要求，规范管理。
　　（二）整顿和规范活禽经营市场秩序，落实活禽定点屠宰制度，严禁在农贸市场销售和宰杀活禽，实行白条鸡上市销售。
　　第十条　公安部门职责：
　　（一）协助做好疫点、疫区封锁、扑杀以及公路临时动物防疫监督检查站（临时消毒站）工作。
　　（二）必要时协助做好强制免疫等行政执法工作。
　　第十一条　林业部门职责：
　　（一）负责野生动物疫病的监测，做好野生动物疫情应急处置。
　　（二）同畜牧兽医部门做好疫情监测信息通报工作。
　　第十二条　交通部门职责：
　　负责监督运输单位和个人按照有关法律、法规承运动物及其产品。
　　第十三条　建设部门职责：
　　负责城区丢弃动物尸体及其相关废弃物的管理。
　　第十四条　监察部门职责：
　　（一）负责监督检查各级政府及有关单位履行防控工作职责情况。
　　（二）负责依法追究相关单位和责任人的责任。
　　第十五条　其他防治重大动物疫病指挥部成员单位按分工履行相应职责。
　　第十六条　地区相关部门对县市各部门落实职责情况进行督查、指导、考核。
　　四、从业人员职责
　　第十七条　从业人员指：从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输，以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的动物防疫责任人，其职责是：
　　（一）按照《中华人民共和国动物防疫法》有关规定，接受畜牧兽医部门的监督指导，防范重大动物疫病发生，确保动物和动物产品的安全。
　　（二）饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务，做好强制免疫工作，并按照规定建立免疫档案，加施畜禽标识，实施可追溯管理。
　　（三）依法做好各场所的消毒及病死动物和动物粪便的无害化处理工作。
　　（四）配合动物卫生监督所、兽医站开展重大动物疫情监测，发现动物出现群体发病或死亡的，应立即向所在地的动物防疫监督机构报告。配合畜牧兽医部门控制和扑灭动物疫情。
　　五、责任追究
　　第十八条　防控工作责任由各级政府负责追究。
　　第十九条　本责任制及责任追究办法所称责任，是指第二条所列的相关部门责任人员及地区相关部门责任人，在防控工作中不履行或者不正确履行职责，致使防控措施不到位，防疫工作存在漏洞，乃至发生重大动物疫情。
　　第二十条　责任追究的实施
　　（一）县（市）人民政府对所辖区域动物防疫日常工作进行检查，发现第十九条所列问题，视情节轻重给予政纪处分，并将处分结果上报行署。
　　（二）地区相关部门对县市工作不定期进行督查，发现第十九条所列问题，按照干部管理权限，向县（市）政府和行署提出处理建议。
　　（三）发生重大动物疫情时，地区将派出调查组，对疫情发生原因进行调查，对经济损失进行评估，对责任进行认定，并提出处理意见。调查结束后形成调查报告，由地区监察部门依据相关法律法规对责任人进行处分，触犯刑律的，移送司法机关。
　　（四）从业人员不履行职责的，依据《中华人民共和国动物防疫法》及相关法规进行处罚，因违法导致动物疫病传播、流行等给他人人身、财产造成损害的，依法承担民事责任。
　　（五）各县市可结合本县市实际，参照本责任制及责任追究办法制定相应实施细则。
　　第二十一条　本责任制及责任追究办法由地区畜牧兽医局负责解释。
　　第二十二条　本责任制及责任追究办法自印发之日起施行。